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[关键词]忠诚义务；金融消费者权益；金融机构
[中***分类号]D922.28 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X（2012）07-0181-05
涂明辉（1969-），男，江西省社会科学院法学所助理研究员，主要研究方向为金融与证券法律制度、公司与企业法律制度。（江西南昌 330077）
对问题金融机构在***府实施救济或破产之后责任追究不够，从而加重金融市场道德风险，是世界各国的通病。由于法律对金融机构负责人的忠诚义务规定不详，缺少在经营亏损及案件损失方面的责任认定和资产损失确认的明确依据、清晰的法律界限，使问题金融机构负责人的责任得不到追究。这次金融危机的发生，部分原因可归咎于金融机构负责人缺乏对所属企业的忠诚与责任。
一、金融机构负责人忠诚义务的诠释和基本要求
广义的金融机构负责人包括董事、监事、经理、大股东和对某项交易进行实际控制的人等；而狭义的金融机构负责人仅指董事、监事、经理、大股东。本文为了方便论述，对金融机构负责人的外延进行狭义理解，即不包括直接责任人等。
金融机构的董事、经理以及控股股东对金融机构的效益和安全、稳健经营负有重要的职责，也只有他们才有权采取措施矫正不足，改善金融机构的财务状况。理论上，“如果金融机构的董事、经理和控股股东没有遵守谨慎经营的规则和要求，金融监管机构便可以适用金融机构的相关法律对他们采取矫正措施”。负责人拥有能够依其自身行为来改变金融机构法律关系的权力，这种权力行使的目的不是为了负责人个人的利益，而是为了促进金融机构的利益，保护金融消费者的权益，维护金融市场稳定，最终实现股东财富最大化；负责人的权力不同于权利的另一方面是，权力人拥有的权力是一种职权，负责人负有为金融机构、金融消费者、金融市场稳定而行为的积极义务。“权力必须行使，不得放弃；权力必须适当地行使，不得滥用。”为了确保负责人为金融机构和金融消费者利益正当行使权力，各国公司法或其他相关法律课以董事、经理和监事等信义义务，这种信义义务主要包括注意义务和忠诚义务，统称为忠诚义务。
（一）注意义务
注意义务又称谨慎义务或善管义务。其基本含义是负责人“必须以一个合理、谨慎的人在相似的情形下所应表现的谨慎、勤勉和技能履行其职责”。英国1986年《破产法》、美国《修正标准商事公司法》、1997年《加利福尼亚州公司法》和各种散见于判例之中的规定和解释，负责人的谨慎义务可从以下几方面进行判断：“一是以善意或诚实的方式，按照合理的相信是符合公司最佳利益的方式履行职务；并且以一种可以合理地期待一个普通谨慎的人，在同样的地位上，类似的状况下，能够尽到的注意，履行一个董事和高级职员的职责；二是做出经营判断的董事或高级职员，在符合下列条件时就被认为是诚实地履行了本条所规定的义务：他与该经营判断无利害关系；他有正当理由相信他掌握的上述经营判断信息在当时的情形下是妥当的；他有理由相信经营判断是和公司的最佳利益相符合的。”
现代公司尤其是金融机构，负责人不再局限于董事会或经理阶层，还包括监事、执行业务股东和高级职员等。其中董事分为执行董事和非执行董事。执行董事与非执行董事的最大区别在于，“除了参加董事会决定公司重大事务、监督措施、内部控制外，执行董事还要负责这些决策的实施；非执行董事的职责是参加董事会，对重大事务进行表决，发挥其决策功能，监督执行董事和其他管理人员的执行工作。”在其他的负责人种类中，经理、执行业务股东和高级职员属于公司的管理者；而设有监事的公司，监事是公司事务的监督者，确保公司负责人依法履行职责。无论是公司事务的决策者，还是公司的管理者或监督者，一样要承担注意义务，但是由于各自的职位和职责不尽相同，所以他们的注意义务也有所差别。在公司法的早期，特别是针对一般业务公司，对负责人履行注意义务的标准很低。1925年英国高等法院大法官罗默对“城市公正火灾保险公司上诉案”判决时对董事注意义务所作的阐述：第一，一个董事在履行其职务时，他的技能水平应合理地服从他的知识和经验来判断，他不必展示出比这更高的水平。第二，一个董事不必对公司事务给予持续的注意。他的职责是定期参加董事会议以及在偶尔有安排时，参加董事会下属委员会的会议，其职责有间歇性质。然而他不必参加所有这些会议，尽管他应该斟酌情况尽可能地参加会议。第三，董事的职责，考虑到业务需要以及章程细则之规定，可以适当地下放给其他高级职员。不存在可疑的根据时，一个董事有权信任该高级职员会诚实地履行其职责。随着公司法理论和实践的发展，近期英美和日本等国家对这种传统理解正发生着剧烈的变化，判断标准也从主观标准转向客观标准。1986年英国《破产法》第214条第（4）款规定，公司董事必须具备合理勤勉之人所具有的：一是人们可以合理地期待履行同样职能之人的一般知识、技能和经验；二是该董事实际具有的一般知识、技能和经验。1994年英国法官霍夫曼在审理ReD’Jan of London Ltd案时，援引了上述规定。由于金融机构是公司的一种，只不过在某些方面较为特殊，对社会经济影响更大，所以对金融机构董事等负责人的注意义务要求更高。根据英国普通法的解释，金融机构负责人所担负的注意义务从一般“审慎之人”提高到一般“审慎银行家”所应有的注意义务。
美国法律规定，金融机构负责人应比一般公司企业承担更高的注意义务。虽然在判断负责人是否尽了注意义务时，由于涉及联邦与各州法律之间的差异，适用情况较为复杂，但是联邦法和州法有共同原则：金融机构负责人的注意义务比一般工商企业高，因为他们承担着妥善管理存款人和投资者资金的信义义务。金融机构负责人的注意义务对象不仅限于股东，还包括存款人在内的金融商品投资者，因为现代金融机构不再停留在私营企业性质，而已经成为准公共机关。在美国近期的金融法发展中，削弱了金融机构管理层在批准银行贷款时宽泛的自由裁量权，对金融机构负责人的注意义务提出了加重义务。在司法实践中，针对“担保不充分的贷款，对有风险担保物的过度依赖事先固定利息的条款、没有登记的完善担保权益、对逾期不还的贷款授予展期”等，法院判定负责人违反注意义务，构成普通法上的疏忽责任。
除此之外，金融机构负责人还要为内部风险控制的缺陷负责，管理层一旦规避或降低贷款标准，对贷款或其他投资放松管理，就应受到处罚，即使《联邦存款保险法》第182条规定对金融机构负责人要求存款“重大过失”，但这一项最低标准并不妨碍各州的更严厉责任。
日本、中国台湾以及其他大多数国家和地区基本上都是持上述观点，认为金融机构除了保障存款人及其他金融商品投资者权益的目的外，还因为金融机构对居民、对社区，乃至对国家都负有特殊的社会责任，作为负责人有确保金融稳定的义务，所以对金融机构负责人的加重注意义务责任持肯定态度。
（二）忠诚义务
忠诚义务亦称诚信义务、忠实义务，是指公司负责人在行使职责时，必须维持公司利益，不得使自己的利益与公司的利益发生冲突。但是，金融机构作为一种经营特殊业务的企业，其忠诚义务的含义远比一般公司的负责人更为宽泛。
负责人与公司之间是一种高度结合的依赖关系，负责人对公司的首要义务是忠诚。我国《公司法》第148条规定：“董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行***法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务。”与普通企业相比，金融机构涉及庞大的资金往来，金融工具和服务品种繁多、流动性强、容易伪造，特别是现在的网络交易，使得损害金融机构和消费者利益的情况更容易发生。
各国法律均对以董事为首的负责人的忠诚义务进行了具体规定，如美国《标准公司法》、德国《股份公司法》、日本《商法典》和我国《公司法》等。因忠诚义务内容抽象，难于判断是否得到遵守，所以法律抽象地规定忠实义务的同时，均在各具体条款中规定了履行忠诚义务的行为标准，如我国《公司法》第21条、第41条、第47条、第50条、第54条等。一般说来，金融机构负责人的忠诚义务可以分为四大类：一是为了金融机构的利益，必须严格遵守法律，为股东利益最大化履行自己的义务；二是不得与金融机构从事抵触利益交易，经过金融机构有权批准机关批准的除外；三是不得与所供职的金融机构进行同业竞争，经金融机构相关机构批准的除外；四是不得篡夺金融机构的商业机会，无论是自己获取或者通过第三人获取，否则将被视为背弃了忠诚义务。
金融机构负责人的义务除上述的注意义务和忠诚义务，并应承担加重义务外，还有与金融机构特征相联系的服从义务和特定的法定义务，这些义务由于各国实行的金融和经济体制不同有所差异。各国金融机构在经济中的重要性表现不同，但也有其共同点：一是金融业是世界各金融大国的龙头产业，金融市场的稳定与发展影响到一国经济的发展；二是各国***府对产业的调整与发展，往往是通过金融手段来进行。所以，金融机构负责人的义务还包括服从***府金融产业***策的义务；抵御风险和稳定市场的义务；保护金融消费者义务等。
二、金融机构负责人违反忠诚义务的法律责任
“法律责任是行为人因违反第一性法律义务而招致的第二性义务”。金融机构负责人的义务是其承担责任的基础，根据违反义务行为的性质不同，其责任性质也不同，但基本可分为民事责任、行***责任和刑事责任。
（一）民事责任
金融机构以董事为首的负责人对金融机构负有受托人的责任，必须为实现金融机构的自身宗旨履行职责。如果金融机构负责人因违反前述义务，致使金融机构重大损失，或造成金融机构破产，构成负责人承担个人赔偿责任的法定依据。
金融机构负责人对金融机构负有忠诚义务和注意义务以及法律规定的其他义务，该义务的履行以法律责任作为保证，包括对金融机构的责任和对第三人的责任。其中对金融机构的责任主要是体现在金融机构尚未达到破产阶段，负有责任的董事、经理和其他高级职员因为故意或过失存在不诚实行为、滥用权力、内幕交易、金融欺诈或未能制定和遵守相关规则与措施，导致金融机构违反相关法律、法规、命令或与监管机构签订的协议，降低贷款标准或同意不提供合格担保的贷款、操纵市场或负责人侵占金融机构资产等。此时，负有责任的负责人应对金融机构承担民事赔偿责任，以补偿其在履行职务时给金融机构造成的直接损失，如未设定抵押而使贷款收不回、因违约或侵权产生的赔偿和违规操作造成投资损失等。
然而，金融机构负责人对第三人责任较为复杂。在传统公司法上，董事等负责人只对公司负有义务，对公司以外的任何人，包括股东个人，并不负有任何公司法上的义务。但是，“由于公司在现代社会中所具有的重要作用，以及公司本身是一个集股东、债权人、雇员、社区等多种利益为一体的现实，为保护第三者免受董事不法行为的侵害，许多国家通过立法规定了董事对第三者的责任”。如中国台湾地区《公司法》第23条规定：“公司负责人对公司业务之执行，如有违反法令致他人受损害时，对他人应与公司负连带赔偿之责。”
第三人具体包括哪些人，各国并没有具体规定，但一般认为第三人为所供职公司之外的单位和个人。如果是金融机构，则包括金融消费者、股东，受到该金融机构侵害的其他单位和个人等。金融机构负责人对第三人的责任既有可能发生在金融机构正常经营阶段，也有可能是在金融机构进入破产阶段之后，负连带清偿责任；其过错形式既可以是故意，也可是过失；行为表现为金融机构负责人的错误投资决策，对金融机构管理不善以及对金融机构未能进行审慎性经营，从而引发金融机构的损失和倒闭等。如金融机构在进入破产程序之前，其负责人知道或理应知道该金融机构破产已成为必然，但仍然进行交易，这种继续交易属于“不法交易”。除此之外，如判断继续交易对金融机构有利而负责人怠于进行交易，或金融机构进入破产时，负责人仍然领取大额薪金费用，或对某批交易的价值严重低估或高估都将构成不法交易，相应的，所造成的损失则应由负有责任的管理人员赔偿。
有关追究金融机构负责人法律责任的条款大部分都体现在非金融法律之中，如破产法、公司法和其他民商法典。英国《破产法》规定，破产法庭有权要求那些在公司管理过程中存在欺诈故意的负责人对公司及其债权人遭受的损失进行赔偿。即使没有迹象表明公司负责人有欺诈行为，法庭仍然有权命令其赔偿损失，但前提是破产公司的负责人知道或应当推断出该公司已经没有避免破产的可能，但他们没有“本当将公司债权人可能遭受的损失降到最低程度的目的，采取适当的措施”。美国则授权联邦存款保险公司作为接管人或破产管理人，对在行使职权中存在个人严重疏忽而导致金融机构破产的董事或经理提讼。
（二）行***责任
如果金融机构负责人违反法律规定，以及不再符合法定任职条件和执业资格，监管部门有权将其免职。因为负责金融机构经营管理的人应具有完善的声誉并确保实施“正当行为”，这是颁发金融执业许可证的基本条件；如果作为金融机构的高层管理人员不能确保实施“正当行为”，监管机构应将其免除职务。
负责人对金融机构负有尽责管理的义务，金融机构的亏损或陷入破产境地大部分是因为负责管理的人员经营管理不善所导致，所以对其免除职务是其应得的惩罚。《德国银行法》规定，如果银行管理者或者董事有危及信用机构向客户履行义务，以及不再符合职业要求和银行法第33条要求的任职资格，德国银行监管机构仅可以暂停银行管理者或董事职务。卢森堡银行法规定，银行监管机构认为银行董事会成员、经理、决策机构或其他任何人，由于他们的行为、疏忽或轻率，引起银行目前的处境；或者他们继续留任，将会损害到恢复或重建措施的执行时，有权将其停职。
美国法律规定，相关金融监管机构在某金融机构职员违反法律规定、最终禁令，或者不符合某项预定条件，违反了金融机构与监管机构之间达成的协议时，可对该职员作出停职或免职的决定。但这种违法行为必须已经或可能对金融机构造成损失，已经或可能损害金融消费者的利益，或给其个人带来经济利益或其他利益。违法行为主要体现于，行为人以不诚信、故意漠视的态度对待金融机构的安全和稳健运营。但在特殊情况下，如果联邦银行监管机构认为采取相应措施是为了“保护金融存款机构或存款人利益”，即可对某个人停职或免职，或根据“迅速矫正措施”制度对“任职超过180天的董事或其他高级职员在金融机构资产不足之前立即免去职务”。英国1986年的《取消董事资格法》规定，监管机构可对负有责任的金融管理人员，包括董事和幕后董事，取消资格；在2至15年的时间内不得直接和间接参与任何公司的发起、成立和管理行为。而2004年日本的《证券交易法》，引入“课征金”，即对负责人在传统的行***责任之外课处金钱负担的处罚，赋予监管多元化的行******手段。
（三）刑事责任
对金融机构负责人的法律责任，以追究刑事责任作为最后的保障措施。在20世纪80年代以前，债权人诉诸民事赔偿救济很不发达，更多的是通过刑事和行***手段对负责人进行惩罚性处罚。在近20余年来，随着各国金融业的发展，金融创新和金融网络交易的普通化，金融犯罪也产生新的特点。所以，以美国为首的金融大国在本已复杂而周密的金融刑事法律规范的基础上，扩充新罪名和提升刑罚力度。在针对金融机构内部人员犯罪方面，加大了立法，如1984年颁布了《综合犯罪控制法案》、1989年的《金融机构改革、复兴和实施法案》，1990年又颁布了《储贷机构和银行欺诈检控及纳税人资金偿还综合法案》及配套的《量刑指南》等。这些法案对银行、证券、保险和期货交易中新的金融犯罪表现形式进行了规定。归结起来，以美国为首的西方各国对金融机构负责人进行刑事责任追究的趋势是：一是扩展新的罪名，将以往未纳入刑法调整的，但又严重危害金融安全与稳定的行为加以刑事处罚；二是提高量刑标准，以加强刑罚的威慑力量；三是增加刑罚种类，如在监禁和没收财产之外，对行为人处以刑事罚款措施。
三、我国金融机构负责人法律责任制度的完善
我国法律层面并没有明确规定金融机构负责人的忠诚勤勉义务，有关金融机构负责人在行使管理与决策职责时仅以《公司法》的相关规定作为一般性法律加以适用，仅是中国证监会2007年颁发的《期货公司管理办法》第40条、2001年颁发的《证券公司管理办法》第23条和中国银监会在2006年颁发的《国有商业银行公司治理及相关监管指引》第7条，对董事及高级职员要求“诚实信用、勤勉尽责”。但是，由于该等规定仅为部门规章，法律层级太低，所以难以成为追究金融机构负责人法律责任的依据。在近20余年追究金融机构负责人法律责任的实践中，尽管在加大对金融犯罪的查处方面取得了一定的成效，但重刑轻民的指导思想和路径并没能取得最佳效果。即使追究金融机构负责人的刑事责任，更多的是非法集资、擅自发行股票、内幕交易、操纵证券、期货市场、商业贿赂、挪用资金、非法发放贷款和金融诈骗等罪名，并未能以违反忠诚义务对其课以法律责任。因此，我国应该借鉴国外的相关理论与法律实践，结合现行法律法规，对我国金融机构负责人的忠诚义务及其法律责任予以完善。
（一）明确规定金融机构负责人的忠诚勤勉义务
现行金融业的发展与金融法改革环境下，金融机构负责人忠诚勤勉加重义务要求，使得其与一般公司负责人的忠诚勤勉并不相同。因金融机构业务的特殊性，其风险之高、影响之大，所以对其负责人的忠诚勤勉义务范围的规定更加广泛和严格；在强调对金融机构忠诚和勤勉的同时，还要考虑对国家、对社会、对金融消费者的忠诚和勤勉。在未来制订统一的金融服务法，或在制订统一金融服务法之前对现行的《商业银行法》、《证券法》、《期货法》、《保险法》时，直接规定以董事为首的负责人忠诚勤勉、注意义务，并结合金融机构的特点，列明负责人的服从义务和其他的一些特殊义务，及违反该义务的法律责任。
（二）强化金融机构负责人的民事赔偿责任
在我国，法律和司法实践更关注金融机构负责人的行***责任和刑事责任，如2006年中国证监会颁发的《证券公司董事、监事和高级管理人员任职资格监管办法》和2007年颁发的《期货公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理办法》对负责人的行***处罚进行了规定，具体包括：暂停职务、限制报酬、撤销任职资格、警告和罚款等。相对于刑事责任和行***责任，我国对金融机构负责人的民事赔偿责任一直落后并存在重大缺陷。造成这一现象的原因是多方面的：首先是“重刑轻民”的法律责任思想在金融法律界居主导地位。其次是我国在市场经济转轨时期，更偏好于利用***策和行***手段对金融机构的管理；市场化的民事法律制度不发达，造成刑事和行***责任强，而民事责任弱的现状。最后是有关金融机构负责人的民事责任理论研究较为薄弱，未能成为指引实践的先导。
基于上述种种原因，我国应尽快纠正金融机构负责人的刑民法律责任失衡的状况，在承担刑事责任和行***责任的同时，对自己的忠诚与勤勉义务缺失所造成的消费者、金融机构、债权人和社会损失承担赔偿责任。
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（一）经济新常态下的***府行为调整
随着我国经济发展进入新常态，***府行为方式也面临着一系列调整，从重权力到重责任，从重审批到重监管，从重管理到重服务。
1.***府职能从单一经济走向多元其他。新常态意味着告别高速的经济增长，***府最重要的目标也不再是以最快的速度发展经济。因此，***府不再是市场经济的主角，除做好经济调节外，更要重视和加强市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等职能，这也是应对新常态下，随着经济下滑不确定风险和挑战增多的必由之路。
2.***府角色从权力行使走向责任履行。传统管理模式中，***府直接推动经济发展取得巨大成功，导致***府权力无限扩张，却忽视了对权力合法性来源的认识。新常态下，随着简***放权的进一步推进，市场主体和社会个体拥有更多权利来决定自身发展的方向。作为国家权力的承载者，***府必须积极引导市场主体在法律法规基础上按章办事，同时肩负起促进社会公平正义、引导经济持续健康发展以及增进人民福祉的责任。
3.***府体制从传统惯性走向现性。我国经济发展的新形势、新条件、新矛盾，促使***府形成改革新意识，拓展改革新空间，进入改革新境界。***府在提供社会管理和公共服务的过程中，更加注重科学决策和顶层设计，更加注重提高行***绩效，降低行***成本，更加注重兼收并蓄，更加注重以维护公共价值为核心，更加强调法治、民主、回应、公开。一个符合“精简、统一、效能”原则，适应社会主义市场经济体制要求，具有“法治***府”、“责任***府”、“服务***府”特征的现代***府职能体系框架正在形成。
（二）经济新常态下行***机构编制管理困境分析
1.人员编制只减不增和经济社会全面协调发展的困境
经济新常态下，随着简***放权的不断推进，***府从直接推动经济发展中***出来，主要职能开始转向社会管理和公共服务，各领域改革不断深化。随之而来的，是各部门对机构编制资源需求的急剧增长。因此，探索一套刚柔相济的人员编制核定标准和原则，既要坚守机构编制红线，保证中央和省下达的编制计划在实施过程中的严肃性，又要紧密围绕中心工作，服务发展大局，想方设法满足经济社会全面发展，努力发挥机构编制杠杆调节作用，这是经济新常态下行***机构编制管理面临的新挑战。
2.“三张清单”各有侧重和依法整合形成合力的困境
行***审批事项目录、行***权力清单和***府部门责任清单从不同维度着眼，各有侧重地解决***府行为中存在的问题。但是，单一的清单制度很难做到高效与全面，只单纯依靠某一种清单，在实践中很难实现权责统一、互为补充的初衷。只有通过一定形式的整合形成合力，才能最大限度地发挥其应有作用。同时，“三张清单”的法律效力有限。目前，“三张清单”只是出现在***的十八届三中全会的《决定》及其他非规范性法律文件中，国家尚未以法律形式赋予清单效力，一则缺乏全社会普遍遵守的约束力，二则清单对行***机关的监督作用会大打折扣。因此，将“三张清单”制度纳入法制化轨道尤为必要。
3.部门现行内部机构设置和提高***府行***效能的困境
高效便民是行***管理的基本要求，也是服务型***府的具体体现。但是目前，部门内部机构的设置还存在一定的问题，一是内设机构过多过细，职能相近、相似的重复设置，管理幅度扩展，行***效能降低；二是部门非业务机构占比过多，主责主业不突出；三是决策体系不完善，***策、规划、标准研究制定职责分散在各处室，缺乏统一规划、统一标准、统一程序，影响决策科学化、规范化和法制化；四是内部机构权力配置中，部门内部机构既行使决策权，又行使执行权，既减损决策、执行的专业化程度，也阻碍行***效能的提高；五是行***许可权比较分散，增加了企业和群众办事成本。因此，需要对部门内部组织结构进行细致研究和优化整合。
二、济南市行***机构编制精细化管理的实践
2015年，济南市编办以“细化职责和权力事项+细化内设机构设置+细化人员编制”三位一体的工作思路，通过对部门职责、机构设置、编制配备进行整合优化，提升机构编制资源使用效益和部门履职能力。
（一）济南市行***机构编制精细化管理的主要做法
1.以突出主业主责为原则，精细管理部门内设机构人员编制。2015年7月，济南市办印发《关于开展细化分解市直部门（单位）人员编制工作的通知》，先行启动细化人员编制工作，要求市直***的机关、人大机关、行***机关、***协机关、审判机关、检察机关、派机关和工商联机关、群众团体机关以及纳入机构编制管理的事业单位，以职能为依据，本着精干高效和重点加强业务处室的原则，在总量控制的前提下，将部门人员编制、内设机构领导职数细化分解到每个内设机构，明确各内设机构人员编制和领导职数。
2.以构建权责统一、主体清晰职责体系为目的，精细管理部门内设机构主要职责和权力事项。一是细化分解部门职责和权力事项。2015年12月，济南市编办印发《关于开展细化分解市直部门（单位）职责和权力事项工作的通知》《市直部门（单位）细化分解职责和权力事项工作指南》，要求制定“三张清单”的市直53个部门（单位），结合形势任务变化和相关法律法规调整情况，按照职责法定原则，以部门（单位）原有“三定”规定为基础，以责任清单为依据，修订完善部门（单位）主要职责，同时将主要职责和权力事项细化分解到各内设机构。二是积极探索细化分解工作与“三定”规定工作的有机衔接：将权力事项调整变化情况体现在“三定”规定职能转变部分，将权力清单、责任清单中的内容在“三定”主要职责中以简洁凝练的语言高度概括，将责任清单中部门职责边界部分单独体现在“三定”规定中。
3.以修订***府部门“三定”规定为契机，精细管理部门内部机构设置。2016年7月，根据省编办统一部署，济南市编办印发《关于市***府部门“三定”规定修订工作有关问题的通知》，在市***府工作部门、派出机构、部门直属机构和部分正局级事业单位中开展“三定”规定修订工作。与2009年“三定”规定修订相比，这次修订工作对优化部门内部组织结构提出了更高要求，主要包括：控制非业务机构比例，加强承担部门主业主责的内设机构；将部门行***处罚权和行***强制措施权集中到一个内设机构承担；突出***策法规机构的地位和作用，整合分散在各处室的***策、规划研究制定职责，由***策法规机构牵头负责。
（二）济南市行***机构编制精细化管理的三个着力点
1.着力于巩固“三张清单”成效。2015年，济南市市级行***审批事项目录、行***权力清单、***府部门责任清单陆续向社会公布。“三张清单”均是以市***府办公厅文件印发公布，和法律、法规及规章等相比，法律效力偏低，约束力有限。将行***审批事项、权力事项、责任事项细化分解到部门（单位）内设机构，并以一定形式体现在“三定”规定中，有利于充分形成合力，提升“三张清单”的法律地位，增强法律效力和约束力，更好发挥“三张清单”作用，有效规范部门履职。
2.着力于提升部门履职能力。部门履职能力是地方***府正确履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的基础。细化分解人员编制、职责和权力事项，有利于强化部门责任意识和履职意识，促进每位工作人员更加全面规范地履职尽责，为建立廉洁高效的服务型***府提供体制机制保障。一是部门按照人员编制向业务处室倾斜原则，通过提高业务处室尤其是直接面向管理和服务对象的业务处室人员编制比例，压缩非业务处室人员编制比例，提升部门社会管理和公共服务能力；二是推行部门行***许可权、行***处罚权、行***强制措施权以及***策规划研究制定职能向一个处室集中，为推进***务公开、管罚分离、决策和执行分开、提升行***效能建设奠定基础；三是将权力事项明确到各内设机构，岗位职责更加明确规范，权力主体更加具体清晰，责任追究更加对应到位，为完善行***运行机制提供保障。
3.着力于改进机构编制工作方式方法。随着经济发展进入新常态，机构编制工作方式方法需要由以往的粗放式、单向式、被动式向精细化、互动化和主动化转变。首先，部门内设机构人员编制调整变化情况，是处室职能强化或弱化的“晴雨表”。对部门人员编制的管理，由以往只管理总数到管理内设机构人员编制数，能够帮助机构编制部门第一时间掌握信息，结合形势任务进行分析研究，及时调整部门机构设置，撤并工作任务不饱满、职能弱化以及工作内容有明显阶段性特征的内设机构，防止出现因部门内设机构只增不减而导致的结构性缺编现象，将更多机构编制资源用于全市发展大局和中心工作、社会关注度高以及关系群众切身利益的重要领域和关键环节，从而实现编制资源使用效益最大化。其次，以往对部门的机构编制管理，往往事前审批多，事后问效少；就事论事多，统筹考虑少。人员编制、职责和权力事项细化分解后，部门各内设机构人员编制调整变化情况，为机构编制部门掌握信息、收集问题、统筹分析、研究决策提供第一手宝贵基础资料，达到机构编制部门管理规范和部门自身组织结构优化的“双赢”。再次，以内设机构人员编制为依据，能够改变以往面对部门要机构要编制的被动局面，推动机构编制管理由主观性向法制化转变。
三、新常态下行***机构编制管理的策略选择
济南市对市直部门主要职责、内设机构和人员编制进行精细化管理的管理理念和管理方式，为新常态下行***机构编制管理工作提供了一个创新视角和管理范式。
（一）树立量化管理思维，提高编制核定的合理性和科学性
目前对部门和内设机构人员编制的核定，多是依据职能和比较分析。树立量化管理思维，通过定量分析方法可以使人员编制的核定进一步科学化，更精确地反映编制和各影响因素的关系。比如，可探索一套以职能综合评判为基础的内设机构人员编制定量核定方法。分别确定各内设机构职能强度、职能重要程度、职能执行难度、职能作用对象的管理幅度及与其他内设机构的联系密切程度等5个因素建立总体职能指标，确定各自权重及系数关系，经过加权、评分和量化处理后，根据各内设机构总体职能评分占本行***机关全体内设机构职能评分总和的比例，进行编制分配和调控，提高内设机构编制核定的科学性和合理性。
（二）树立整体化管理思维，提高体制机制的协调性和顺畅性
经济新常态下，对职责、机构和人员编制的研究和管理，已经不再是分割的、***的，而是置于整体大环境、大背景中的综合分析研判。一是将机构编制的调整置于先进***府治理理论模式中。比如，***的十七大提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，对行***部门和部门内设机构的设置来说，如何将这种理论模式，通过机构编制管理的实践转化，变为具体的、现实的制度，按照决策、执行、监督权既相互分离又相互制约的原则，使决策系统、执行系统、监督系统、反馈系统保持适当的比例，合理分配内部权力格局，实现权力结构和运行机制的和谐顺畅。二是将解决单个问题置于实现整体目标中。比如行***审批目录、行***权力清单、***府部门责任清单和部门“三定”规定的有效衔接问题。几项制度都是为了解决行***过程中部门职责不清、越位缺位等问题，明确权力边界，规范权力运行，其侧重各有不同，如何做好“清单”制度和“三定”规定的衔接，将具体性的行***许可、行***权力、部门责任事项和概括性的部门主要职责相衔接，将变动性强的清单动态调整和相对固定的“三定”静态管理相结合，形成有效合力，共同构建职能科学、分工明确、权责统一、衔接有序的部门职责体系。
（三）树立过程化管理思维，提高改革创新的针对性和实效性
不管是机构编制的优化，还是体制机制的调整，任何革故鼎新都是为了实现一定目标。而目标的实现程度，倚赖于改革实施后的及时跟踪和反馈，以便对改革中出现的问题及时纠偏和修正。比如，对“三定”规定修订后部门间协调配合机制的关注和研究。虽然“三定”规定从总体上界定和规范了部门之间的责任与权力范围，但无法一劳永逸地解决因经济社会快速发展而新出现的部门间职能交叉、责任不明等问题。为此，在“三定”之后，应重点建立健全部门间职责分工的协调机制，明确协调的主体、程序、方式方法、仲裁手段等，使之成为“三定”规定的动态延续和必要补充。再比如，制定“三张”清单的过程中，不能止于把权力和责任白纸黑字公开出来，更要关注清单公布后一传导、释放、显现的过程，即实际效果，要不仅通过责任清单强化对行***不作为、乱作为的问责，还要将问责过程公开化，明确问责的主体、对象和后果，增强问责的操作性。
四、结语
合同管理机构及职责范文3
一、地方食品监管大部制改革的组织现状———对贵州省的调查
1．监管机构及职能部门设置
首先，监管机构设立方面。目前，我国各地区在食品监管中基本建立起省级到县级的“三级机构体系”，各级***府也设立了食品安全委员会办公室(食安办)等协调机构，统筹协调地方食品安全监管工作。从地方大部制改革涉及的相关监管机构现状看，农业、工商、质监、食药监等部门均设立了食品专门监管机构，拥有较强的监管实力，并体现出一定的组织分工及专业化特点。主要体现在:纵向上，省级监管机构的专职程度高，设置了专门的食品监管机构，如食品安全监管部门，农产品质量安全监管部门、食品生产、流通监管部门等;县级及以下监管机构多为综合性部门(如主要由***策法规部门、综合部门、业务部门等负责);横向上，农业、卫生、质监、工商、食药监等食品监管机构的设置相对完善，但只有农业、工商与卫生等部门在乡镇(区)设有相关责任机构。这些特点必然影响到地方食品监管大部制改革对监管机构的精简与统一的进程。其次，职能部门设置方面。职能部门的设置体现了机构职责的贯彻与实施。大部制改革前，各机构内部根据职能分工情况设立了监管、技术与***等职能部门。其中，食品监管部门比较***和统一;技术部门主要集中在卫生、农业与质监等机构，如卫生部门的疾控中心，农业部门的农产品质量安全监督检验检测中心，质监部门的质量监督检测院(所)等;工商等机构拥有完善的***部门。从职能部门分工来看，纵向上，各机构职能部门的专业化程度从省级至县级逐步降低，综合性逐渐增强。县级机构多数职能部门均为综合性部门;横向上，监管部门的专职程度最高，其次为技术部门，***部门的综合性最强。职能部门的分工特点对地方大部制改革中各机构整合以及资源剥离产生着直接影响。
2．组织职责界定与职能划分
首先，职责界定情况。大部制改革前，地方食品安全条例及相关实施细则对各监管机构职责给予了明确界定。对监管职责的界定以食品供应链环节的专业分工为主要指导原则，并以此确定具体监管对象(表1)。具体而言，农业等部门负责对供应链前端(食用农产品)，质监等部门负责中端(加工食品)，工商、卫生、食药监等部门负责供应链末端(食品销售、餐饮等)的食品安全监管。大部制改革后，商务部门的食品监管职能归农业部门负责，质监、工商等部门食品监管职能统一归食药监部门负责。对监管职责的重新界定与梳理力求涵盖食品供应链整个过程及每个环节的同时，消除职责交叉，更好体现地方监管机构在食品供应链上的组织分工特点，以有效发挥监管机构的资源优势。其次，职能分工状况。根据职责界定，各职能部门具体履行行***监督、检验检测以及行******等职能。其中，监督职能对技术与***职能的履行起到组织与协调作用;技术与***职能为监督职能的履行提供了必要的技术与***支撑(***1)。比较地方监管组织职能划分情况，纵向上，各级机构都需履行监督职能，技术职能的履行主要集中在省级与市级机构，***职能的执行主要集中在市级与县级机构;横向上，大部制改革前，农业、卫生与质监等部门承担重要的技术职能，工商与农业等部门承担主要***职能。此外，由于基层监管机构多为综合性部门，职能划分也呈现出综合性、多功能特点。如基层工商所同时承担着监督、快检以及***等综合职能。大部制改革后，对部门综合职能的梳理与整合，成为新机构面临的巨大挑战。
3．组织协调机制及方式
分工与协调是组织的两项基本职能。美国管理学大师明茨伯格研究指出，实现标准化协调机制(包括工作流程及技能标准化)，是组织规模得以扩张的基本要求［4］。课题组对地方食品监管组织协调机制的调查发现，目前各级地方食品监管组织内部协调水平较高，组织之间协调水平其次，而组织与外部的协调能力较弱，协调水平亟待提高。首先，地方监管组织内部主要通过统一的内部规章、监管制度，以及监管技术进行协调。通过采取规范化行***许可证制度，分级分类标准化管理方式，建设食品追溯体系及风险分析与预警体系，以及建立***的信息化、动态化监管平台，使各监管组织内部活动的协调性逐步实现有法可依、有章可循，推动了地方各级监管部门内部监管流程标准化，协调手段与内容现代化(表2)。其次，监管组织之间的协调主要根据国家《食品安全法》以及地方食品安全条例关于各监管部门的协调与合作规定实现。如《食品安全法》第7章第71、72、76、80及83条，以及各地方食品安全条例等①＊，对各级***府(省、市、县、区)监管机构之间的协调、合作与沟通等进行了具体规定。各级***府食安办作为主要协调机构，通过工作例会、定期督查和检查等方式，增进了地域间、机构之间监管工作的协商性，提高了信息沟通效率以及协调的针对性及有效性。第三，组织与外部的协调是目前食品监管组织协调的重点领域，也是比较薄弱的环节。由于食品安全的外部性特征与公共品特点［9］，***府食品监管组织的协调(无论是组织内部还是组织之间)必须建立在保障公众基本权益、与公众利益协调一致基础之上。调查发现，目前各地方***府食品监管组织通过开展了各类食品安全及其相关知识的宣传活动，逐步提高了公众对食品安全的识别能力及法律意识;此外，引入合作机制，通过各种激励手段调动民间组织及公众参与食品安全监督活动，发掘食品安全监管中的社会正能量。如设立消费者食品安全有奖举报制度，对发现重大线索的新闻媒体设置奖励和表彰机制等。不仅如此，监管组织还通过协助食品行业协会制定各种激励约束机制，引导、督促行业自律，一定程度上改善了食品行业诚信环境。
4．人员与经费等组织保障能力现状
首先，人员配置状况。一支数量有保证，行***经验丰富、法律法规熟悉、业务技术精通的优秀人才及专家队伍，对确保地方食品监管工作正常有效开展至关重要。通过对贵州省省、市、县三级食品监管机构人员编制及结构情况的调查发现，人员编制上，调查地区2013年按所监管对象计算的监管部门人员配置比率，质监部门为7%(不包括小作坊)，食药监部门不到1%;按全省人口计算的监管人员配置比率不足万分之一。职能结构上，职能部门人员配置呈现明显的技术力量重心上移(集中在省级部门)，监管与***力量下移(集中在县级部门)的特点。在监管人员的年龄、学历与职称结构上，省级部门情况明显优于市级与县级部门。如46岁以上人员比重，省级部门为20%，县级为30%以上;本科及以上学历人员比重，省级为80%，县级仅为39%;中级及以上职称人员比重，省级为44%，县级仅为17%。其次，经费保障能力。食品监管机构的各项工作，包括行***监督、检验检测，以及行******等，都需要稳定的经费支持与保障。目前，调查地区90%的地方***府已将食品安全工作经费纳入财***预算，为日常监管工作提供了必要经费支持。纵向比较来看，省级、市州级监管部门的经费保障能力强于县级监管部门。2013年县级监管部门人均预算经费仅为市州级部门人均预算经费的1/3。职能部门预算经费结构上，技术部门的预算经费比重达到65%以上，显著高于监管部门与***部门(见***2)。
二、推进地方食品监管大部制改革面临的主要组织问题
1．监管机构纵向配置不足与横向设置低效
首先，地方食品监管机构纵向设置不足，特别是缺乏乡镇(区)级监管部门。同时，机构设置欠缺对监管区域人口规模及食品行业特征及复杂性的全局统筹，使基层食品安全问题得不到及时、有效处理，加重了上级监管机构压力和负担;其次，职能部门横向设置低效，监管及协调部门设置不稳定，专职与综合管理部门并存，导致机构协调与整合难度大等。在职能部门设置中，存在技术部门重复建设，***部门严重不足，技术与***缺乏专职部门等问题。大部制改革后，尽管机构重复建设问题有望在一定程度上得以解决，但由于大部分县级基层监管机构的技术与***部门均为综合性部门，同时执行多重监管任务，给大部制改革提出的剥离、集中与整合相关监管资源带来相当大的难度。
2．大部制改革后监管职责划分不清，职能分工缺乏整体性的问题仍然存在
首先，食品多样化经营日益普遍，使责任边界划分与识别难度不断加大。如一些大型超市等食品销售部门同时提供加工食品;宾馆、酒店等提供餐饮服务;分散、隐蔽的小餐饮、小作坊等游离于市场准入监管范围边缘，更加大了责任识别难度及成本。其次，目前我国食品安全法律法规对监管责任的认定存在交叉，导致职责划分不清。如我国《农产品质量安全法》第52条、《贵州省农产品质量安全条例》第38条等关于农产品质量安全责任的规定，既按供应链环节又按技术规范划分农业与工商部门监管责任，无形中造成责任交叉，使职责划分模糊。大部制改革后，地方食药监部门承接工商部门相关食品监管职能后，与农业部门职责划分模糊的问题仍没得到根本解决。此外，由于商务部门仍承担宾馆、连锁店、特许经营店、物流配送等食品监管，与食药监部门职责交叉仍然存在。再次，职能分工缺乏科学性与整体性考量，使资源优势得不到充分发挥。如一些拥有优势资源的基层监管部门(如基层动物卫生监督机构等)却没有被赋予相应职能及权利(如***权)等问题仍然存在，削弱了监管效力。
3．组织协调机制不完善，协调能力弱、协调方式单一
首先，地方食品监管组织之间，特别是监管组织与外部公众之间的协调机制仍很不完善，协调能力弱。如目前各县级***府食安办多为临时性机构，缺乏稳定的行***资源保障，权威性不足，导致协调能力弱。其次，协调方式单一。当前，各级地方监管组织之间主要通过会议纪要、报告、函告、告知等传统方式进行沟通与协调，缺乏资源共享与信息互通平台。与外部公众的沟通也主要采取告知等方式，对话机制与合作机制尚不完善，公众参与度不高。例如，调查地区2012年由公众举报立案查处的食品安全违法违规案件，仅占当年全省立案查处经营单位数量的不足2%。由于现代食品安全问题的复杂性及关联性，传统协调方式已经不能适应和满足现代监管要求，对大部制改革中监管组织协调能力提出了新挑战。
4．人员与经费保障能力低，缺乏稳定保障机制
首先，监管人员不足是目前地方食品监管组织普遍存在的突出问题，特别是基层监管部门。调查数据显示，2013年贵州省食品监管部门人员缺编率①＊，省级机构为12%，市州与县级机构均超过23%。比较各机构职能部门缺编情况，县级***与技术部门缺编情况尤为严重，如县级农业***部门缺编率达到35%，县级质监机构技术部门缺编率高达50%。结构上，监管人员结构不合理，特别是基层监管部门，由于对青年人才引进与培养的动力不足、激励不足(即“引不来、留不住”人才)，导致人员年龄老化、学历与职称偏低。其次，监管组织缺乏稳定的经费保障。一些地区过度依赖中央和省级财***，或部门领导的“公关能力”，对食品监管经费未单独预算，预算经费来源单一，导致地方缺乏稳定的经费保障机制。此外，地方监管经费分配不平衡现象十分严重。通过比较调查地区市级与县级监管部门单列经费的地区差异水平②＊＊，2013年市级为85%，县级则达到116%，县级地区差异表现得尤为突出，个别地区甚至存在有编制无经费等现象。这些问题已经成为阻碍地方食品监管大部制改革顺利推进的主要制约因素。
三、推进地方食品监管大部制改革的组织完善对策
1．加快推进地方食品安全立法工作，为大部制改革中监管组织再造保驾护航
加快推进地方食品安全基本法规、条例的建设工作，促进部门内部针对各项食品监管举措的实施办法、方案、规范、指南等的协调与整合，以便为机构及职能部门的整合提供完善的法律依据及指导。通过立法赋予各级地方***府确定食品监管组织职责的权利，以增强地方***府做好食品监管工作的责任感与使命感。此外，在地方立法中进一步深入贯彻企业作为食品安全“第一责任人”的监管理念，从法律上完善奖励与举报制度，明确企业、媒体、协会及公众等社会监督力量的法律地位。
2．推进地方食品监管组织机构渐进式改革及职能部门整合
采取分层次、分阶段渐进式改革步骤:省级机构按照国家对农业、食药监局以及卫生机构改革方案，确保与上级主管部门有效对接，加强对大部制改革协调性与整体性把握;市、县级根据具体情况，采取从机构整合到内部职能部门整合的分阶段渐进式改革，以及一般推广与典型地区实验探索双层推进的模式。加快监管机构服务职能的剥离，建立食品安全社会公益或经营性检测机构，以及覆盖全体食品经营者(包括加工、销售、餐饮)的证照受理与审核的综合服务机构。
3．科学界定与划分食品安全监管职责范围，推动***府职能转变
首先，根据地方监管组织分工及专业化特点，农业部门应加快推进地方农产品产地标识、安全标识等食用农产品市场准出制度建设工作［10］;食药监部门在整合质监及工商等部门相关监管职责基础上，加强与商务部门在餐饮以及食品销售、物流等领域的沟通与合作，全面深化食品市场准入监管;食安办领导两家单位成立综合协调部门，负责协调、沟通、信息传递工作。其次，加强各机构内部职能部门资源及任务的整合。根据大部制改革，探索将行***监督、行******等职能进行整合，使食品监管部门内部职能及任务分工更加明确。再次，加快推进地方监管机构职能转变，由直接监督或干预，向提供专业化服务、规范及标准化指导、信息及网络化管理宣传培训等服务型职能转变，使***府监管与企业自我管制形成合力，提高监管绩效。
4．完善食品监管组织机构协调机制，推动协调方式创新
整合各种管理制度与管理方式，不断提高组织内部工作流程、监管人员技能以及计划和控制系统的标准化、规范化水平，从而有效降低食品安全监管工作的复杂性与不确定性。实施统一的市场准入许可证管理制度以及分级分类标准化管理制度。强化各级***府食安办直接监督的协调方式，加快建立部门之间资源共享与信息互通平台。对处于市场准入边界的大量小规模食品经营者(如自产自销小农户、小餐饮、小作坊等)的监管，应加强食安办、农业与食药监部门三方的沟通与协作，成立联合监督协调部门共同负责监管。加快建立并完善对话机制与合作机制，采取更加实惠、便捷方式鼓励公众积极参与地方***府食品安全各项监督和管理工作。
5．加强地方食品监管组织保障能力建设与保障机制的改革
合同管理机构及职责范文4
关键词：同级所属机构；档案事务；管辖权划分；模式构建；
对同级所属机构（指与档案行***管理机关同级的专业主管机关所属的具有***法人地位的机关、团体、企事业单位。以下简称“同级所属机构”）涉及档案事务的行***管辖，档案单行法律法规做了一些明确的规定，理论上来说，对此问题已没有再探讨的必要。但在具体的档案行******实践中，对同级所属机构涉及档案事务的行***管辖问题，仍然存在着理解上的偏颇和监管上的空隙。事实上，对同级所属机构涉及档案事务由谁监管，并不是一个非此即彼的***策取向问题，有必要对“同级所属机构涉及档案事务违法行为日益增多与档案行***管理机关监管乏力”的现象进行反思，以理清对同级所属机构涉及档案事务行***管辖的基本思路和行***管辖模式的构建。
1 档案单行法律法规规定与存在问题
对同级所属机构涉及档案事务的行***管辖，实际上是涉及各行***主体行***权、行***管辖权划分的问题。行***管辖权是一种程序性权力，由单行法和程序法赋予；而行***权则是一种实体性权力，由宪法和组织法赋予。[1]
1.1 档案单行法律法规对同级所属机构涉及档案事务行***管辖权的规定。档案单行法律法规对同级所属机构涉及档案事务行***管辖权的规定包括两个方面：一是档案实体法的规定。对同级所属机构涉及档案事务“实行统一领导，分级管理的原则”。县级以上档案行***管理机关主管本行***区域内的档案事业，并对本行***区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督、指导，依法查处档案违法行为。机关、团体、企事业单位和其他组织应根据本专业的管理体制，负责对所属机构涉及档案事务的监督、指导和检查工作，并受同级和上级档案业务管理机关的指导、监督和检查。[2]二是程序法的规定。县级以上档案行***管理机关负责组织、协调各自管辖范围内的档案***监督检查工作。各机关、社会团体、企事业单位和其他社会组织违反档案法的案件，由同级和上级档案行***管理机关查处，必要时，会同其上级主管机关查处。档案行***处罚由违法行为发生地的档案行***管理机关依照职权管辖，法律、行***法规另有规定的，从其规定。档案行***管理机关依照法定的权限、范围、条件和程序实施行***许可。[3]
1.2 两个管辖主体实施行***管辖的差异。从上述法律法规规定来看，对同级所属机构涉及档案事务的行***管辖涉及两个行***主体：一是同级档案行***管理机关；二是同级专业主管机关。从行***管辖的形式和内容上来看，两者是存在差异的。档案行***管理机关对同级所属机构涉及档案事务的行***管辖是全面的，不仅负责对其涉及档案事务的监督、指导和实施行***许可，同时还具有对其档案违法行为依法查处，实施档案行***处罚的权力。也就是说，档案行***管理机关对同级所属机构涉及档案事务的行***管辖，既是一种职权性权力，又是一种程序性权力。而专业主管机关对所属机构涉及档案事务的行***管辖只限于业务监督、指导和检查，是一种不完全的事务管辖。也就是说，按照档案单行法律法规规定，专业主管机关对所属机构涉及档案事务的行***管辖只是一种职权性事务权利，不具备档案行***许可和档案行***处罚权。
1.3 对同级所属机构涉及档案事务行***管辖中存在的问题。对同级所属机构涉及档案事务的双重负责、双重监督的现有行***管辖形式，形成了宏观方面的统一领导和微观方面的业务管理双管齐下的严格管理体制。这种管理体制，在设立之初对于规范、推动所属机构涉及档案事务的发展确实起到了一定的积极作用。但由于两个行***管辖主体之间互不隶属、互不制约，由它们对同一管辖客体进行监督，实践中必然会引发管辖权的冲突，尤其是随着行***监管体制改革的深入开展，其暴露出的缺陷日益明显。
1.3.1 专业主管机关对所属机构涉及档案事务的监管职责缺乏具体化。档案单行法律法规虽然规定专业主管机关有“对所属机构的档案工作实行监督和指导”的职责，但对此职责都是一些原则性的规定，没有具体化的内容范围和措施，导致一些专业主管机关对所属机构涉及档案事务时无所适从，只能依赖于同级档案行***管理机关的监督和指导。专业主管机关的这种惯性依赖，使档案单行法律法规规定的由专业主管机关对所属机构的档案工作实行监督指导的职责形同虚设，成为一纸空文。同时，在实践层面上，监管职责缺乏具体化，也为专业主管机关对其所属机构涉及档案事务的消极管辖提供了理由空间。
1.3.2 未明确专业主管机关疏于监管的法律责任。档案单行法律法规虽然规定专业主管机关有对所属机构涉及档案事务的监管职责，但却未规定其不履行监管职责时应承担的法律责任。这种没有责任承担的职责，既不利于档案行***管理机关对专业主管机关疏于监管职责时的责任追究，更不利于督促专业主管机关对所属机构涉及档案事务的监管。
1.3.3 未明确两个管辖主体之间的沟通协调机制。由两个互不隶属的管辖主体对同一客体进行管辖，虽然档案单行法律法规规定了两个主体的各自职责，但并未明确二者之间的相互沟通协调机制，这样很容易形成职责的相互推诿。当一方或双方均怠于行使管辖权时，就会造成管辖的漏洞，导致对同级所属机构涉及档案事务的日常管理处于“真空”状态。
1.3.4 疏于对同级所属机构涉及档案事务的日常管理。在对同级所属机构涉及档案事务的监管实践中，由于两个管辖主体相互依赖对方，管理的随意性较大，日常监管经常处于“真空”状态。一方面，由于专业主管机关对档案行***管理机关的惯性依赖，加之缺乏对其不履行监管职责的法律责任追究，其对所属机构涉及档案事务的监管，要么是不管不问，要么是以不具备档案行***处罚权为由，将监管责任全部推向同级档案行***管理机关；另一方面，档案行***管理机关由于监管面大，人员有限，对同级所属机构涉及档案事务的监管，要么是蜻蜓点水、走马观花，要么是以专业主管机关负有监管职责为由，将其推给专业主管机关。至于专业主管机关是否行使监管职责，档案行***管理机关则很少跟踪监督。这种由两个管辖主体之间的相互惯性依赖所形成的监管“真空”，正是导致当前大量档案违法行为发生和监督、查处不力的最直接原因。
1.3.5 对同级所属机构涉及档案事务的违法违规行为查处不力。专业主管机关对所属机构的档案工作有监督、指导的职责；档案行***管理机关对同级所属机构涉及档案事务有监督、指导和依法查处其档案违法行为的职责。档案单行法律法规虽如此规定，但实践中许多同级所属机构涉及档案事务的违法、违规行为却未受到惩处。查处不力，除有档案行***管理机关对同级所属机构涉及档案事务疏于监管，没有或不能及时发现其档案违法、违规行为以及档案法律法规规定的法律责任不具体等原因外，更重要的原因是专业主管机关因涉及自己部门利益，对档案行***管理机关给予所属机构涉及档案事务的惩处不予支持；或者是对发现的所属机构涉及档案事务的违法、违规行为不向档案行***管理机关通报，从而导致其所属机构涉及档案事务的违法、违规行为未受到相应的惩处。
2 对同级所属机构涉及档案事务管辖权划分的考察维度及理论依据
2.1 两个监督机关监督的差异性――管辖权划分的横向考察维度。按照档案单行法律法规规定，对同级所属机构涉及档案事务的监督、指导，由同级档案行***管理机关与专业主管机关共同管辖。从传统的角度来看，档案行***管理机关对同级所属机构涉及档案事务的监管是宏观和总体性的，是主管。专业主管机关的监管是个别和具体的，是分管。分管在主管的监督指导下行使监督管辖权，主管在行使监督管辖权时也需要分管的支持与配合，不能代替分管。[4]但是，如果考虑行***监管体制改革和管辖权设置应符合行***效率原则的话，在划分同级所属机构涉及档案事务管辖权时，就应该从二者在监管目标与任务、时间、基本手段及方法，权力、程序与频率，专业性及***性等六个方面的内核性差异来考虑，因为这些差异决定了由谁管辖更符合行***监管体制改革的要求，更符合行***管辖权设置的行***效率原则，也因此成为考察二者管辖权划分的横向考察维度。
2.1.1 监管目标与任务。档案行***管理机关总体而言更关注于档案作为一种信息资源的形成、积累与统一管理，并且此目标明确地优于其他目标。专业主管机关则更多地关注于档案作为一种信息的应用和节约管理成本，甚至将档案工作作为专业工作的组成部分，容忍档案信息的分散状态存在。在监管重点上，专业主管机关多注重对所属机构涉及档案事务的个别行为的监督和矫正上，而档案行***管理机关的监管则倾向于保证档案信息资源整体完整性构建和档案工作整体目标实现的整体制度设计和纠正上。
2.1.2 监管时间。专业主管机关的监管多是一种事先、事中的持续性的干预行为，而档案行***管理机关的监管通常是事后的干预行为。由此可以看出，专业主管机关的事先、事中监管，更有利于改变所属机构涉及档案事务行为的不确定性，及时发现并纠正存在的问题，减少档案违法行为的发生，弥补档案行***管理机关事后监管的不足。
2.1.3 监管手段和方法。档案行***管理机关的监管是以落实档案法律法规规定，排除或者矫正不利因素和违法行为的间接手段，来达到监管目标的实现。专业主管机关的监管是在将档案事务作为业务工作环节的前提下，把目标要求纳入各业务工作环节，以直接介入业务工作各环节管理的形式来确保监管目标实现。二者相比来说，专业主管机关的监管手段和方法更直接，效果更佳。
2.1.4 监管权力、程序与频率。按照组织原则，专业主管机关是所属机构的直接上级，在监管所属机构涉及档案事务上比档案行***管理机关拥有更广泛的权力。其对所属机构涉及档案事务的监管程序已纳入各业务环节，更直接具体，更具有操作性。同时，由于专业主管机关将所属机构涉及档案事务纳入了各业务环节，其监管的主动性、频率与细微度上也高于档案行***管理机关，更重要的是能对所属机构涉及档案事务持续监管。
2.1.5 监管的专业性。相对于档案行***管理机关而言，专业主管机关的专业性体现在对其所属机构涉及档案事务的非常了解，而档案行***管理机关对同级所属机构涉及档案事务的了解只限于与档案法律法规相关的一般性知识，特别是专业主管机关对所属机构各工作环节档案的形成、流转、积累、管理、利用情况非常熟悉，其实现有效监督管理的优势非常明显。
2.1.6 监管的***性。如前所述，专业主管机关由于是所属机构的直接上级，在对所属机构涉及档案事务实施监管时，出于部门利益因素的考虑，更易受到所属机构不利因素的影响。而档案行***管理机关的监管是全局性的，则很少会受到同级所属机构不利因素的影响，其***性更强。
上述档案行***管理机关与专业主管机关监管职能的差异，决定了其各自作用范围的理论必然性，因此，在判断对同级所属机构涉及档案事务究竟由谁监督管辖时，就要充分考虑其职能差异，以实现监管成本和监管成效的最佳结合。
2.2 专业法律法规涉及档案事务的完善与适用原则――管辖权划分的纵向考察维度。“分级管理”就是充分发挥各专业主管机关的专业管辖优势、特性和能动性，做好专业主管机关所属机构涉及档案事务的自律和监管。“分级管理”的前提，是各专业主管机关依据档案单行法律法规规定精神，完善并积极地实施本专业涉及档案事务的法律法规。专业主管机关只有具备完善的涉及档案事务的相关法律法规，才能有效地对所属机构涉及档案事务进行自律和监管，才能达到相关法律法规规定的应然效果。
在专业主管机关具备完善的涉及档案事务的相关法律法规后，如其所属机构违反专业法律法规中涉及档案事务规定的义务时，是否也同时构成违反档案单行法律法规中规定的义务？是适用其专业法律法规或是档案单行法律法规呢？按照行***法学“特别法优于一般法”的原则，应适用其专业法律法规，由其专业主管机关行使行***管辖权。因为这些特别法和特别法律规范条款对各专业领域档案违法行为的惩处、行为描述和条款适用更高、更具体，更易于操作。也就是说，对同级所属机构涉及档案事务豁免适用档案单行法律法规是为了对其适用更高、更严的管制，而不是为了逃避档案单行法律法规的管辖，因为专业法律法规中涉及档案事务的规范已符合档案单行法律法规规定的精神和原则，并高于档案单行法律法规对同级所属机构涉及档案事务所规定的义务。因此，划分档案行***管理机关与专业主管机关对所属机构涉及档案事务管辖权时，应将专业法律法规涉及档案事务的规范是否完善与适用作为划分的纵向考察维度。
2.3 对档案法律法规的贯彻程度――管辖权划分的个别考察维度。如前所述，当专业主管机关具备涉及档案事务的完善的法律规范时，其所属机构涉及档案事务应适用专业法律法规，由专业主管机关管辖。但在具体的行******实践中，还应考虑专业主管机关对档案单行法律法规的贯彻程度。由于我国法律法规立法的多元性，专业主管机关出于部门和专业利益的需要，在制定和实施具体的方针***策时，难免会过多地考虑本部门、本专业的利益，设置一些垄断或者限制性条款。这就需要在确保“分级管理”的前提下，档案行***管理机关在涉及国家档案资源建设总体目标，如档案的流转与定期向国家综合档案馆移交、档案的无歧视利用等方面保留排他性的管辖权，最次也要保留在这些方面的共同管辖权。现实中，档案行***管理机关与建设专业主管机关有关建设业务档案流转、移交的争议，已充分证明了保留某些关键事项管辖权的重要性。
3 同级所属机构涉及档案事务行***管辖的模式构建
综合上述对同级所属机构涉及档案事务行***管辖权划分的横向、纵向和个别考察维度，结合当前对同级所属机构涉及档案事务行***管辖中存在的问题，笔者认为，对同级所属机构涉及档案事务的管辖，应摒弃以“档案行***管理机关为主，专业主管机关为辅”的共同管辖模式，构建以“专业主管机关优先管辖为主与档案行***管理机关有效介入”的共同管辖模式，以利于“同级所属机构涉及档案事务违法行为日益增多与档案行***管理机关监管乏力”矛盾的解决。
3.1 专业主管机关优先管辖为主。如前所述，对同级所属机构涉及档案事务进行行***管辖的最佳状态，是专业主管机关在专业法律法规中纳入促进档案事务合法、合规发展的规范，并由专业主管机关发挥其专业力量进行持续性的监管。这种最佳状态，是由前述的档案行***管理机关与专业主管机关监管的内核性差异所决定的，有其合理、合法性。但这种最佳状态有一个非常重要的前提，就是专业法律法规中涉及档案事务的法律规范的完善，构建起了对所属机构涉及档案事务的详细义务和监管计划，并足以为档案单行法律法规规定的档案管理目标的实现提供保障。具体来说，实行以专业主管机关优先管辖为主时，专业主管机关应符合以下三个条件：一是实行以专业主管机关优先管辖为主，必须在档案和其他专业法律法规中明确、直接、具体地规定。目前，档案单行法律法规中由专业主管机关“监督、指导所属机构档案工作”的规定太笼统，既不能表明对同级所属机构涉及档案事务以专业主管机关为主，拥有优先管辖权，也没有排除档案行***管理机关对其涉及档案事务的优先管辖，容易造成对所属机构涉及档案事务的消极管辖，形成管辖空隙。二是专业法律法规中涉及档案的违法行为有不与档案单行法律法规立法旨意相违背的具体规范性条款，并有对具体违法行为如何处理的相关责任性规定。三是专业法律法规对涉及档案违法行为的相关规范已完善，能够制止和防范所属机构档案违法行为的发生，并为所属机构档案工作发展提供制度保证。专业主管机关只有同时满足上述三项条件时，才能拥有对所属机构涉及档案事务的优先管辖权。
3.2 档案行***管理机关有效介入。对同级所属机构涉及档案事务实行以专业主管机关优先管辖为主，并不是无原则地排除档案行***管理机关的一般管辖权。根据“统一领导，分级管理”原则，在专业主管机关没有尽到监管职责，对档案违法行为处理有失偏颇，或者其专业法律法规和具体行***行为与档案单行法律法规的立法精神、主旨相违背时，就应启动档案行***管理机关的有效介入机制，发挥档案单行法律法规的一般性规范作用。档案行***管理机关的有效介入包括以下四个方面：一是定期对专业主管机关的监管情况实施***监督检查。二是行使对查处同级所属机构涉及档案违法行为的督办、交办职责。三是对同级所属机构重大档案违法案件的直接查处。四是对专业法律法规中与档案单行法律法规立法精神与主旨相违背的规范，启动行***协商机制或行使排他性管辖权。
3.3 建立共同管辖的沟通协调机制。要实现以“专业主管机关优先管辖为主与档案行***管理机关有效介入”共同管辖模式的有效运作，还须建立一套行之有效的相互沟通协调机制，而且这一机制必须在双方或者至少在档案行***程序法律法规中予以明确规定。至于沟通协调机制的具体形式与内容，可参照《档案管理违法违纪行为处分规定》第十八条，由档案行***管理机关与专业主管机关双方视具体情况确定。
4 结束语
从文献检索情况看，目前还没有相关的文献研究成果可供借鉴。笔者提出的上述最佳管辖模式，虽是一己之见，但无论从理论或实践上来说，都是可行的。为实现上述最佳管辖模式，国家档案行***管理机关可以先行一步，在专业主管机关不具备上述条件时，通过修订档案单行法律法规，以赋权的形式，倒逼专业主管机关对所属机构涉及档案事务行使优先管辖权。一是在档案单行法律法规中规定专业主管机关对所属机构涉及档案事务的具体职责与任务。二是具体规定专业主管机关不履行其监督职责应承担的法律责任。三是在档案单行法律法规中增加专业主管机关依照相关条款，对所属机构档案违法行为行使行***处罚的权利，使专业主管机关对所属机构涉及档案事务的管辖，既符合职权性要求，又符合程序性要求。四是在档案行***程序法律法规中明确双方沟通协调机制的形式与内容，便于档案行***管理机关对专业主管机关行使行***管辖权情况的监督与管理。
本文为2013年度国家社会科学基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段性成果之一。
参考文献：
[1]肖***.行***管辖略论[J].长沙理工大学学报（社会科学版），2009（3）：46～49.
[2]参见《档案法》、《档案法实施办法》、《机关档案工作条例》，各省、直辖市《档案管理条例》相关条款，各级***府组织法、条例及档案行***管理机关“机构三定方案”等。
[3]参见《行***处罚法》、《行***强制法》、《行***许可法》、《行***复议法》、《档案***监督检查工作暂行规定》、《档案行***处罚程序暂行规定》、《档案行***许可程序规定》等相关条款规定。
合同管理机构及职责范文5
第一条为加强和规范全省各级工商行***管理机关的直销监管工作，促进建立规范有序的直销市场秩序，根据《直销管理条例》（以下简称《条例》）及国家工商行***管理总局《关于加强直销监督管理工作的意见》等有关规定，制定本办法。
第二条全省各级工商行***管理机关应按照《条例》和有关规定以及国家工商行***管理总局的要求，建立相应的直销监管工作机制，建立健全直销监管工作制度。
对直销企业和直销员及其直销活动实行全省统一监管、分级负责。
第三条全省各级工商行***管理机关按照《条例》和本办法规定的职责分工，履行直销监管工作职能，负责对本省注册登记的直销企业和直销企业省级分支机构进行行***指导，对辖区内的直销企业和直销员及其直销活动实施监督管理。
第四条各级工商行***管理机关公平交易监督机构是本级局的直销监管职能机构（以下简称直销监管职能机构），负责组织和协调本局的直销监管工作，并指定专人负责对直销企业及其直销员的直销活动实施监督管理。
第五条各级直销监管职能机构应建立完备的直销市场监管档案、台账。
对已批准直销的企业和分支机构、已开展直销活动的企业和分支机构以及拟申请直销企业按照一户一档建立监管档案、台账，进行分类监管。
对辖区外直销企业在本地区设立的非直销分支机构、境外直销企业在本地区投资兴办的非直销企业进行跟踪监管。
监管工作实行台账制度。直销监管职能机构应将日常监管工作和掌握的情况及时记入监管台账，并定期进行汇总、分析，提出对本地区直销活动的规范措施、日常监督检查工作计划和指导意见，及时报上级局直销监管职能机构，并向上级局直销监管职能机构提出监管工作建议。上级局直销监管职能机构应及时将各地上报的监管情况录入其监管台账，并将相关情况及时通报给下级局直销监管职能机构。
第六条对直销企业信息和监管信息实行分级采集、全省共享。
各级直销监管职能机构按照本办法要求，负责采集辖区内直销企业信息和监管工作各个环节形成的监管信息。
省局直销监管职能机构负责制定直销监管工作信息化管理办法。逐步实现直销监管信息全省共享。
第七条各级工商行***管理机关其他内设职能管理机构按照各自管理职能对直销企业实施监督管理，监督直销企业遵守工商行***管理法律法规的规定，依法查处其违法违规行为．并积极配合直销监管职能机构开展对直销企业及其分支机构和直销员直销活动的监管。
企业注册及监督管理机构负责对直销企业及其分支机构、服务网点的注册登记和登记事项的监督管理。
消费者权益保护机构负责对直销企业及其分支机构和直销员违反国家有关消费者权益保护规定的行为进行处理。
商标监督管理机构负责直销企业直销产品的商标使用情况的监管管理。
广告监督管理机构负责直销企业直销产品广告的监督管理。
合同管理机构负责直销企业相关合同行为的监督管理。
第二章直销监管的职责分工
第八条各级工商行***管理机关直销监管职能机构的直销监管职责是：
（一）监督直销申请人依法办理直销经营许可和注册登记手续；
（二）监督直销企业依法设立服务网点并按照《条例》及有关规定提供服务；
（三）监督直销企业及其分支机构依法招募和培训直销员；
（四）监督直销企业及其直销员依法开展推销、计酬等直销活动；
（五）监督直销企业建立并严格遵循完备的信息报备和披露制度；
（六）对直销企业及其省级分支机构和直销员直销活动中的违规行为实施行***处罚，依法查处其传销行为：
（七）依法查处未经批准擅自从事直销活动的企业、单位和个人。
第九条省级工商行***管理机关直销监管职能机构具体负责以下直销监管工作：
（一）组织全省各级工商行***管理机关直销监管职能机构宣传《条例》及其他直销监管规定；
（二）负责研究、制定本省有关直销监管的制度、办法；
（三）部署、组织、督促、指导、协调全省各级局直销监管职能机构开展直销监管工作；
（四）建立在本省开展直销活动的直销企业及其省级分支机构的直销监管档案、台账；
（五）按照相关规定组织开展对申请直销企业的经营活动情况的核查，出具有关证明材料；
（六）对直销企业直销经营许可条件进行监督，对直销企业实缴注册资本低于规定最低限额以及其他不符合直销经营许可条件的情况按照有关规定组织开展调查处理；
（七）对直销企业省级分支机构有关在本省招募直销员的计划、安排进行监督、备案，组织开展对招募直销员行为的跟踪监管；
（八）对直销企业省级分支机构有关直销员培训的计划、安排进行监督、备案，组织相关地方直销监管职能机构对培训行为实施跟踪监管；
（九）对直销企业及其省级分支机构的直销制度实施情况进行日常监督检查；
（十）监督直销企业依照有关规定，建立并实行完备的信息报备和披露制度；
（十一）依照《条例》规定和本办法的要求，对直销企业违反《条例》的相关行为组织实施监督检查和行***处罚；
（十二）对在本省发生的需要跨省查办的违规直销案件、直销企业从事传销案件进行审定，提请国家工商行***管理总局协调、组织查办；
（十三）负责向国家工商行***管理总局报送本省规范直销的工作信息，以及依据《条例》查处的案件和直销企业受到查处的情况；
（十四）向直销企业注册地省级工商行***管理机关抄送该直销企业在本省违规直销受到查处的情况，移交、移送本省发现的该直销企业在网站违规信息的线索、证据；
（十五）其他直销监管工作。
第十条省各直属工商行***管理机关直销监管职能机构具体负责以下直销监管工作：
（一）组织宣传《条例》及其他直销监管规定；
（二）部署、组织、督促、指导、协调辖区内各县级工商行***管理机关直销监管职能机构开展直销监管工作；
（三）建立本辖区直销市场监管档案、监管台账，组织查处擅自直销行为；
（四）协助省级工商行***管理机关直销监管职能机构开展对申请直销企业的经营活动情况的核查；
（五）对直销企业在本辖区的招募、培训直销员行为组织开展跟踪监管，建立直销企业在辖区内开展招募、培训直销员等直销活动的监管档案、台账，组织查处直销企业违规招募、培训直销员的行为；
（六）组织各县级局直销监管职能机构开展对直销企业服务网点的日常监督检查；
（七）依照《条例》规定和本办法的要求，对直销企业违反《条例》的相关行为组织实施监督检查和行***处罚；
（八）对在本辖区发生的需要跨地区查办的违规直销案件、直销企业从事传销案件进行审定，提请省级工商行***管理机关协调、组织查办；
（九）负责向省级工商行***管理机关直销监管职能机构报送本地区规范直销的工作信息，以及依据《条例》查处的案件和直销企业受到查处的情况；
（十）向省级工商行***管理机关直销监管职能机构报送本地区发现的直销企业在网站违规信息的线索、证据。
（十一）其他直销监管工作。
第十一条各县级工商行***管理机关直销监管职能机构具体负责以下直销监管工作：
（一）宣传《条例》及其他直销监管规定；
（二）部署、组织、督促、指导、协调辖区内各基层工商分局（所）开展直销监管工作；
（三）对直销企业在辖区内服务网点的设立、服务行为实施监督，组织开展对直销企业服务网点的日常监督检查，对服务网点业务活动中的违规行为和无照经营行为进行调查处理；
（四）对直销企业在本辖区招募、培训直销员的行为进行跟踪监管，建立直销企业招募、培训直销员行为的监管台账，协助上级局查处直销企业违规招募、培训直销员的行为；
（五）监督直销员在本辖区的推销行为，建立直销企业在本辖区开展直销活动的监管台账；
（六）依照《条例》规定和本办法的要求，对直销企业违反《条例》的相关行为组织实施监督检查和行***处罚；
（七）对在本辖区发生的需要跨地区查办的违规直销案件、直销企业从事传销案件提请上级工商行***管理机关直销监管职能机构协调、组织查办；
（八）负责向上级工商行***管理机关直销监管职能机构报送本辖区规范直销的工作信息，以及依据《条例》查处的案件和直销企业受到查处的情况；
（九）向上级工商行***管理机关直销监管职能机构报送在本辖区发现的直销企业在网站违规信息的线索、证据；
（十）其他直销监管工作。
第十二条直销企业登记主管机关直销监管职能机构还应当负责对本机关注册登记的直销企业的下列直销监管工作：
（一）对直销企业直销经营许可条件进行监督，对直销企业实缴注册资本低于规定最低限额以及其他不符合直销经营许可条件的情况按照省级工商行***管理机关直销监管职能机构的部署开展调查处理；
（二）监督直销企业依照有关规定，建立并实行完备的信息报备和披露制度，负责督促直销企业真实、准确、及时、完整地进行信息报备和披露；
（三）对直销企业在网站违规信息的行为进行查处；
（四）省局直销监管职能机构要求的其他监管事项。
第十三条上级局直销监管职能机构可以根据需要对本办法规定的自己职责范围内的监管事项交由下级局直销监管职能机构实施监管。
上级局直销监管职能机构可以根据需要对本办法规定的下级局直销监管职能机构职责范围内的监管事项直接实施监管。
下级局直销监管职能机构发现应由上级局直销监管职能机构及时采取监管措施的事项的，应及时将有关情况报送上级局直销监管职能机构。
第三章直销企业及其分支机构、服务网点的监督管理
第十四条直销企业在本省从事直销活动应具备以下条件：
（一）符合《条例》第七条规定的条件；
（二）已取得国家商务部颁发的《直销经营许可证》，批准的直销区域包括本省全部或部分行***区域；
（三）在本省设立了负责全省行***区域内直销业务的省级分支机构；
（四）直销企业在本省拟从事直销活动的地区建立了便于并满足消费者、直销员了解产品价格、退换货及企业依法提供其他服务的服务网点。
第十五条申请人向国家商务部提出直销申请，国家工商行***管理总局征求地方工商行***管理机关意见的，由省级工商行***管理机关负责对申请企业或其省级分支机构、企业投资者提出申请前连续5年的经营活动情况进行核查，经核查未发现重大违法经营纪录的，出具有无重大违法经营记录的证明材料报国家工商行***管理总局。
第十六条在本省工商行***管理机关登记注册的企业经批准从事直销活动的，申请企业持国家商务部颁发的《直销经营许可证》，依法向企业原登记主管机关申请变更登记。
登记主管机关的登记注册机构应将上述变更登记情况及时通报给同级直销监管机构，由同级直销监管机构报省级工商行***管理机关直销监管职能机构。
第十七条直销企业登记主管机关应加强对直销企业实缴注册资本的监管。
企业年检中或日常监管中发现直销企业实缴注册资本低于规定最低限额或者有抽逃资本、虚假出资行为的，监督检查机关应及时通报给同级直销监管机构，由同级直销监管机构报省级工商行***管理机关直销监管职能机构。
第十八条直销企业登记主管机关直销监管职能机构按下列要求建立直销监管档案：
（一）《条例》第八条规定的文件、资料复印件；
（二）国家商务部颁发的《直销经营许可证》复印件；
（三）直销企业营业执照复印件；
（四）其他材料。
第十九条直销企业有关《条例》第八条所列内容发生重大变更的，直销企业登记主管机关直销监管职能机构应当监督企业依照《条例》第九条第一款规定的程序报国家商务部批准，并根据违规行为作出相应的行***处罚。
前款直销监管职能机构应建立直销企业直销经营许可条件的监管台账。
第二十条直销企业经批准在本省行***区域内从事直销活动的，省级工商行***管理机关直销监管职能机构按下列要求建立监管档案、台账。
（一）《条例》第八条规定的文件、材料；
上级局直销监管职能机构可以根据需要对本办法规定的下级局直销监管职能机构职责范围内的监管事项直接实施监管。
下级局直销监管职能机构发现应由上级局直销监管职能机构及时采取监管措施的事项的，应及时将有关情况报送上级局直销监管职能机构。
（二）国家商务部颁发的直销企业《直销经营许可证》、直销企业省级分支机构设立批准文件、证件（复印件）；
（三）直销企业《营业执照》（复印件）、直销企业省级分支机构《营业执照》（复印件）；
（四）符合《条例》第七条第二项规定条件的证明文件和资料；
（五）直销企业在本省设立的服务网点一览表（内容包括网点名称、地址、负责人、联系电话等信息）。
第二十一条直销企业在本省设立的负责全省直销业务管理的省级分支机构由省级工商行***管理机关负责登记注册。
第二十二条直销企业申请在本省各地设立省级分支机构以外的其他分支机构的，按照企业登记管理相关规定执行。
省级分支机构以外的其他分支机构不得从事直销员招募、培训、直销员计酬等直销业务。
第二十三条直销企业在本省某一行***区域（指县级以上）内从事直销活动的，还应具备下列条件：
（一）直销企业经批准从事直销的地区包括该行***区域；
（二）直销企业在该行***区域内建立了符合《条例》规定要求的服务网点。
第二十四条直销企业直销区域所在地的省直属工商行***管理机关直销监管职能机构应参照本办法第二十条的要求建立直销企业监管档案、台账。
第二十五条服务网点除提供《条例》规定的服务外，直接销售直销企业产品的，应当按照企业登记的有关规定申请注册登记、领取营业执照。未领取营业执照的服务网点不得直接从事经营活动。
直销企业设立不直接从事经营活动的服务网点。可以不办理企业登记注册手续。
第二十六条直销企业服务网点的服务活动应符合《条例》及有关规定的要求。
服务网点应在网点内适当位置展示直销产品的价格。
服务网点内应在显著位置张贴《条例》、《禁止传销条例》及本企业的直销产品换（退）货制度。
服务网点应建立完整的换（退）货台账。
第二十七条各县级工商行***管理机关直销监管职能机构对直销企业在本辖区内设立服务网点的行为进行监督。
第二十八条县级工商行***管理机关直销监管职能机构对直销企业在本辖区内设立服务网点按照下列要求建立相应的监管档案、台账：
（一）服务网点授权书；
（二）网点服务协议；
（三）服务网点负责人任命书；
（四）服务网点从业人员登记表；
（五）服务网点场地使用证明（产权证明或租房协议书）。
第二十九条县级工商行***管理机关直销监管职能机构对直销企业在辖区内设立的服务网点实施日常监督检查，检查内容主要包括：
（一）服务网点制度的执行情况；
（二）换货和退货制度的执行情况及其换（退）货台账；
（三）向消费者出具的售货凭证上服务网点地址和电话号码等内容是否属实；
（四）是否展示直销产品价格，与直销产品上标明的产品价格是否一致；
（五）是否在显著位置张贴《条例》、《禁止传销条例》及本企业的直销产品换（退）货制度；
（六）未进行注册登记的服务网点是否直接从事经营活动；
（七）协调解决直销员、消费者与直销企业之间的换（退）货纠纷情况。
第四章直销员招募和培训的监督管理
第三十条各级工商行***管理机关直销监管职能机构依法对直销企业及其省级分支机构的直销员招募活动进行监督管理，监督管理的内容主要包括：
（一）招募主体是否符合要求；
（二）招募对象是否符合要求；
（三）是否设定违反《条例》规定的招募条件；
（四）招募的直销员是否考试、发证；
（五）是否签订推销合同。
第三十一条直销企业及其省级分支机构在本省招募直销员，省级工商行***管理机关直销监管职能机构负责对其招募计划、安排进行监督，重点监督：
（一）招募直销员的条件、地域范围、时间；
（二）招募方式；
（三）招募广告的内容。
直销监管职能机构会同广告监督管理机构对上述广告内容进行审查和监督。
招募直销员不得以缴纳费用或者购买产品作为条件。
招募广告不得含有宣传直销员报酬的内容。
第三十二条各级工商行***管理机关负责监督直销企业在本地区的直销员招募行为，查处直销企业违规招募直销员的行为。
第三十三条直销企业已在本省招募的直销员情况由其省级分支机构及时报送省级工商行***管理机关直销监管职能机构，包括直销员姓名、性别、年龄、职业、身份证号码、直销员证编号、推销合同编号等信息。
直销企业新招募直销员，应在签订推销合同后5个工作日内将上述信息按前款规定的要求报送。
第三十四条直销企业的直销员培训和考试应由直销企业或其省级分支机构统一组织实施。
培训计划应在培训活动7日前在直销企业中文网站上公布，并由省级分支机构向省级工商行***管理机关直销监管职能机构书面报送，内容包括培训时间、具体地点、对象、人数、内容及培训员姓名及其证书编号、培训资料等。
直销企业应在本企业设有服务网点的地区组织直销培训。直销培训不得在***府、***队、学校、医院的场所及居民社区、私人住宅内举办。
第三十五条省级工商行***管理机关直销监管职能机构根据具体情况将培训计划交相关地方工商行***管理机关直销监管职能机构对培训进行监督管理。
第三十六条直销企业直销员培训地工商行***管理机关直销监管职能机构应对培训活动的组织者、培训员、培训内容等进行监管，并建立直销员培训监管台账。
第三十七条直销培训员的培训资格以国家商务部在***府网站上公布的取得直销培训员证的人员名单为准，进行培训时应佩戴本人的《直销培训员证》。
第三十八条直销培训包括直销企业对本企业拟招募的直销员和本企业的直销员进行国家相关法律法规规章、直销基础知识等各种培训活动。
直销培训内容应以《条例》、《禁止传销条例》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》等法律法规中的相关内容、直销员道德规范、直销风险揭示以及营销方面的知识为主。直销培训不得含有下列内容：
（一）宣扬迷信邪说、***、或者渲染暴力；
（二）扰乱社会秩序，破坏社会稳定；
（三）对企业产品进行夸大、虚假宣传，贬低同类其它产品；
（四）以任何方式宣扬直销员以往的收入情况，宣扬大多数参与者将获得成功；
（五）从事违反国家宪法、法律法规和国家规定禁止的其它活动。
直销企业不得强迫参加培训的人员购买产品，不得以召开研讨会、激励会、表彰会等形式变相对直销员进行培训。
直销企业应当对每期直销培训讲授内容进行录音，完整保存参加培训的人员名单、直销员考试试卷。录音资料、直销员考试试卷应妥善保管，至少保存3年。
第三十九条直销企业及其直销员面向社会公众（包括产品消费者）演示、介绍产品功能、使用方法的宣传不视为直销培训。
第五章直销企业及其直销员直销活动的监督管理
第四十条省、市级工商行***管理机关直销监管职能机构对直销企业及其省级分支机构直销管理制度的执行情况实施日常监督检查，检查内容主要包括：
（一）是否建立和实施完善的直销员直销活动管理制度；
（二）是否建立了完善的换货和退货制度，向消费者出具的售货凭证是否含有退货制度、直销企业当地服务网点地址和电话号码等内容；
（三）是否在直销产品上标明产品价格，掌握直销企业直销产品价格的完整信息；
（四）是否按月支付直销员报酬；
（五）对直销员的计酬方法、奖励标准。
第四十一条县级工商行***管理机关工商分局（所）对直销企业直销员在本辖区内从事直销活动时向消费者出具的售货凭证是否含有换（退）货制度、直销企业当地服务网点地址和电话号码等内容进行监督检查，了解直销员是否遵守《直销员行为守则》、是否按照标明的价格向消费者推销产品。
第六章直销企业信息报备和披露的监督管理
第四十二条直销企业登记主管机关直销监管职能机构应监督直销企业按照国家商务部和国家工商行***管理总局的规定，建立并实行完备的信息报备和披露制度。
第四十三条省级工商行***管理机关直销监管职能机构通过直销企业建立的中文网站收集、整理直销企业披露的信息，建立信息库，并通过本系统管理网络平台实现全省共享。共享内容主要包括：
（一）直销企业直销员总数，各省级分支机构直销员总数、名单、直销员证编号、职业及与直销企业解除推销合同人员名单；
（二）直销企业及其分支机构名称、地址、联系方式及负责人，服务网点名称、地址、联系方式及负责人；
（三）直销产品目录、零售价格、产品质量及标准说明书，以及直销产品的主要成分、适宜人群、使用注意事项等应当让消费者事先知晓的内容（根据国家相关规定直销产品应符合国家认证、许可或强制性标准的，直销企业应披露其取得相关认证、许可或符合标准的证明文件）；
（四）直销员计酬、奖励制度；
（五）直销产品退换货办法、退换货地点及退换货情况；
（六）售后服务部门、职能、投诉电话、投诉处理程序；
（七）直销企业与直销员签订的推销合同中关于直销企业和直销员的权利、义务，直销员解约制度，直销员退换货办法，计酬办法及奖励制度，法律责任及其他相关规定；
（八）直销培训员名单、直销员培训和考试方案；
（九）涉及企业的重大诉讼、仲裁事项及处理情况。
第七章擅自直销行为的监管及行***处罚
第四十四条各级工商行***管理机关应加强对辖区内直销市场的监管，依法查处未经批准擅自从事直销活动的企业、单位和个人。
第四十五条对违反《条例》的规定，未经批准擅自从事直销活动的企业、单位，按《条例》第三十九条的规定进行处罚。
第四十六条对未取得直销企业《直销员证》从事直销活动的个人按照《条例》第四十五条的规定进行处罚。
第八章监督管理措施及行***处罚的实施
第四十七条各级工商行***管理机关对直销企业和直销员及其直销活动实施日常监督管理时，可以采取下列措施进行现场检查：
（一）进入相关企业进行检查；
（二）要求相关企业提供有关文件、资料和证明材料；
（三）询问当事人、利害关系人和其他有关人员，并要求其提供有关材料；
（四）查阅、复制、查封、扣押相关企业与直销活动有关的材料和非法财物；
（五）检查有关人员的直销培训员证、直销员证等证件。
依照前款规定进行现场检查时，检查人员不得少于2人，并应当出示合法证件；实施查封、扣押的，必须经县级以上工商行***管理机关主要负责人批准。
对直销企业及其省级分支机构管理机构所在地办公场所的现场检查工作由省级工商行***管理机关直销监管职能机构统一组织实施。
第四十八条各级工商行***管理机关实施日常监督管理，发现有关企业有涉嫌违反《条例》行为的，经县级以上工商行***管理机关主要负责人批准，可以责令其暂时停止有关的经营活动。
对直销企业及其省级分支机构采取前款措施由省级工商行***管理机关决定。
第四十九条全省各级工商行***管理机关依照《条例》规定和本办法的要求，对直销企业违反《条例》的行为实施行***处罚。
第五十条违反《条例》的下列行为由省级工商行***管理机关负责统一组织调查和实施行***处罚：
（一）申请企业通过欺骗、贿赂等手段取得《条例》第九条和第十条设定的许可的；
（二）直销企业违反《条例》第十一条规定的；
（三）直销企业违反规定，超出直销产品范围从事直销经营活动的；
（四）直销企业及其分支机构违反《条例》规定招募直销员的；
（五）直销企业违反《条例》第二十四条规定的；
（六）直销企业未依照有关规定进行信息报备和披露的。
各级工商行***管理机关直销监管职能机构接到群众举报或监管中发现线索，经初步调查认为直销企业有前款规定行为之一的，调查机构应及时将有关情况报省级工商行***管理机关直销监管职能机构，由省级工商行***管理机关统一组织调查和实施行***处罚。
第五十一条违反《条例》的下列行为由省各直属工商行***管理机关负责统一组织调查和实施行***处罚：
（一）违反《条例》第九条和第十条规定，未经批准从事直销活动的；
（二）直销企业违反《条例》规定，有欺骗、误导等宣传和推销行为的。
县级工商行***管理机关直销监管职能机构接到群众举报或监管中发现线索，经初步调查认为直销企业有前款规定行为之一的，调查机构应及时将有关情况报市级工商行***管理机关直销监管职能机构，由市级工商行***管理机关统一组织调查和实施行***处罚。
第五十二条违反《条例》的下列行为由县级工商行***管理机关负责调查和实施行***处罚：
（一）违反《条例》规定，未取得直销员证从事直销活动的；
（二）直销企业进行直销员业务培训违反《条例》规定的；
（三）直销企业以外的单位和个人组织直销员业务培训的；
（四）直销员推销产品违反《条例》第二十二条规定的；
（五）直销企业违反《条例》第二十五条规定的；
（六）直销员违反《条例》规定，有欺骗、误导等宣传和推销行为的。
第五十三条省各直属工商行***管理机关、县级工商行***管理机关直销监管职能机构对直销企业违反《条例》规定的行为进行调查时，发现行为涉及管辖区域外时，应及时将有关情况报上级工商行***管理机关直销监管职能机构，由上级工商行***管理机关统一组织调查和实施行***处罚。
第五十四条上级工商行***管理机关直销监管职能机构认为有必要时，可以直接查处本办法规定的下级工商行***管理机关管辖的案件。也可以将自己管辖的案件移交下级工商行***管理机关管辖。
第五十五条省各直属工商行***管理机关、县级工商行***管理机关对直销企业直销活动中违反《条例》规定的行为实施行***处罚前应征求省级工商行***管理机关直销监管职能机构的意见。实施行***处罚的，应将行***处罚决定书及时报省级工商行***管理机关直销监管职能机构备案。
合同管理机构及职责范文6
（一）总体思路
按照因地制宜的要求，积极稳妥地推进征管机构改革，推行重点税源精细化管理、一般税源标准化管理、零散税源委托社会化管理的思路，有效提升税收风险的应对能力。
（二）基本原则
1、科学分类原则。科学地对管理对象、管理内容进行分类，准确划分税源和职责分工，把分级分类作为税源专业化管理的基本方法。
2、风险导向原则。以风险管理理念为导向，按照风险管理识别排序、处理应对的主线，合理配置征、管、评、查事权，明晰工作职责，提升风险管理效能。
3、制约协同原则。按照明确分工、密切协作和相互制约的要求，在实施征、管、查三分离的前提下进一步细化分工，全方位、立体化监控税源，以降低税收流失风险和***风险。
4、平稳创新原则。充分考虑当前发展现状和长远发展要求,立足于务实、创新、高效，确定行之有效、积极稳妥的改革方案，实现创新基础上的平稳过渡。
二、组织领导及业务推进
为了保证税源专业化管理改革的顺利推进，市局成立税源专业化管理改革领导小组和两个工作小组。
（一）税源专业化管理改革领导小组
组长：
成员：、、、、
领导小组下设办公室，办公室设在征管科技处。负责制定税源专业化管理改革总体方案和实施意见并组织实施；负责建立省局、市局、基层单位相关工作协调机制，组织研究有关问题，提出相关处理意见；负责岗位职责流程的制定、管户调整，并对应修改、迁移大集中系统相关数据；负责对各个工作阶段、推进过程的协调、指导和检查。
主任：
成员：、
（二）税源专业化管理改革工作小组
税源专业化管理改革工作领导小组下设二个工作小组：
1、机构人事组
由同志任组长，同志任副组长，市局稽查局、各分局主要负责人为成员。负责人事调整工作，严格执行组织人事纪律，做到机构改革到位、人员调整到位。
2、业务推进组
由同志任组长，同志任副组长，市局稽查局、各分局主要负责人为成员。负责建立税源专业化管理的相关制度、工作流程，进行管户调整、大集中系统数据修改，做到机构改革到位、业务交接到位。
各辖市（区）局成立相应的税源专业化管理改革领导小组和工作小组，成员名单报市局领导小组办公室。
三、主要内容
（一）优化纳税服务，建立集中统一的征收服务体系
随着网上办税服务厅功能的完善及社会化办税能力的提高,统筹考虑纳税人区域分布现状和税务机关现有管理水平，建立集中征收、全面服务的征收服务体系。
（二）加强税源监控，建立专业化和属地化相结合的税源管理机制
为适应不同规模、不同行业和不同区域纳税人的个性化涉税需求，以及税务机关的差异化管理需要，税源管理机构设置以纳税人规模加行业的专业化分类为主，属地分类为辅，建立专业化和属地化相结合的税源管理机制。
（三）实施风险管理，构建与风险管理流程节点相匹配的组织架构
为满足风险管理“分析识别—等级排序—分级应对—监控评价”的流程节点需要，设立市、县两级风险评估专业机构，以指导各税源管理机构的税源监控。
（四）推进机关实体化，建立与扁平化要求相适应的市县两级机关职能体系
按照机构设置扁平化要求，推进市县两级机关实体化进程，从以行***管理职能为主的职能体制，向以直接承担实施税源税基监控管理等实体职能为主的职能体制转变。
此外，对稽查局的内设机构设置，认真贯彻《税务稽查工作规程》，严格选案、检查、审理、执行“四分离”制度。
四、机构设置及职责配置
（一）市区机构设置及职责配置
市局机关设立数据管理处承担专业风险评估职能；成立一个征收税务分局、四个税源管理分局和一个稽查局，分别承担征收服务、税源管理和税务稽查职能。其中征收税务分局使用第一税务分局编制，税源管理分局分别使用第二税务分局、第三税务分局、第四税务分局和涉外税务分局编制。
税源管理分局内部统一设置一个综合业务科、一个纳税评估科和若干个税源管理科，分别承担行***业务、纳税评估和税源监控职能，其中综合业务科在市局机关业务处室“职能实体化”的同时，淡化其业务管理职能，业务处室直接面向税源管理科进行业务指导和任务分配；税源管理科依“按户设科”原则设置科室，依“按事定岗”原则配置岗职，依“按岗到人”原则调整人员。（附***一）
税源管理分局具体职能配置、岗位设置由市局征管科技处明确，人事调整方案由市局人事处制订。
1、数据管理处
具体职能：负责牵头制定涉税数据管理办法；负责数据质量管理，涉税数据信息的交换、采集、加工、分析、提供、推送等工作；负责对涉税信息应用状况的测评和跟踪反馈工作。
数据管理处同时承担风险评估实体职能：负责税收风险分析识别，包括牵头建立和维护分行业、分税种、分行为的评估指标和模型，按户归集纳税人税收风险，制定、维护税收风险检索规则，确定纳税人税收风险等级，并推送给相关机构或岗位。
2、第一税务分局（征收税务分局，正科级建制）
管理对象：市区所有纳税人。
具体职能：承担税款、基金（费）的征缴管理（含耕地占用税和契税）；承担纳税人申请提交的限时办结类事项的受理和当场办结类事项的审批；负责组织实施纳税服务体系建设，拟订并组织实施纳税服务工作规范和操作流程；管理12366和地税网站等纳税服务平台和面向纳税人的税法宣传、辅导咨询、办税服务、权益保护和税收法律救济等工作；组织实施纳税信用体系建设；承担注册税务师的管理工作；承担税务登记、纳税申报、发票购销等环节中一般性违规违章行为的处理。
内设机构：分局除局长室外内设综合管理科、制度业务科、办税服务科、宣传咨询科和维权服务科五个科室。
内设职能：综合管理科负责制订内部各项行***工作规章制度，处理日常事务。制度业务科负责纳税服务工作调研和纳税人需求调查；负责制订纳税服务各项工作规范；负责业务指导、督查及考核；负责纳税信用体系建设和信用等级评定。办税服务科负责办税服务厅（点）纳税人各类涉税业务的受理、办理及涉税资料归档管理；负责网上办税厅所有涉税业务的办理；负责发票、票证管理；负责税务登记、纳税申报、发票购销环节中一般性违章行为的处理；负责办税服务厅（点）日常管理。宣传咨询科负责组织实现面向纳税人的日常税法宣传及纳税辅导；负责编印各种税法宣传资料；负责外网信息、栏目维护；负责12366纳税服务热线、12366短信平台、12366***咨询等平台管理。维权服务科负责纳税人权益保护工作；负责纳税服务投诉和处理；负责制订“纳税人之家”活动计划，督查、指导各“纳税人之家”开展活动。负责组织纳税人（社会）满意度调查分析。
3、第二税务分局（一般税源分局，正科级建制）
管理对象：京口区、润州区内除房地产开发业、建筑安装业、金融保险业外的，且年纳税额小于100万元的纳税人。
具体职能：承担所辖纳税人的户籍管理、认定管理、定额管理、发票管理、催报催缴、涉税事项的调查核实、备案事项的后续管理、欠税管理、任务执行等基础税源管理工作；承担所辖纳税人的纳税评估等工作；承担相关的协税护税工作。
内设机构：分局除局长室外内设综合业务科、纳税评估科、税源管理一科、税源管理二科、税源管理三科、税源管理四科、税源管理五科（个体）、税源管理六科（个体）共八个科室。其中税源管理一科负责个体之外京口区范围内纯营业税户，税源管理二科负责京口区范围内增值税户、增值税营业税混合户，税源管理三科负责润州区范围内纯营业税户，税源管理四科负责润州区范围内增值税户、增值税营业税混合户，税源管理五科、六科分别负责分局京口区、润州区范围内个体及零散税收。
4、第三税务分局（开发区分局，副处级建制）
管理对象：开发区范围内所有纳税人。
具体职能：承担所辖纳税人的户籍管理、认定管理、定额管理、发票管理、催报催缴、涉税事项的调查核实、备案事项的后续管理、欠税管理、任务执行等基础税源管理工作；承担所辖纳税人的纳税评估等工作；承担相关的协税护税工作。
内设机构：分局除局长室外内设综合业务科、纳税评估科、税源管理一科、税源管理二科、税源管理三科五个科室。其中税源管理一科负责新区范围内房地产业、金融保险业、建筑业委托代征单位（新区）和年纳税额100万元以上的纳税人，税源管理二科负责丁卯街道办范围内除一科外的所有纳税人，科源管理三科负责大港街道办和丁岗、大路、姚桥范围内除一科外的所有纳税人。
5、第四税务分局（重点税源分局，正科级建制）
管理对象：京口区、润州区范围内①总局、省局定点联系企业的成员单位②金融保险企业，③除房地产开发业、建筑安装业之外的年纳税额100万元以上的重点税源纳税人。
具体职能：承担所辖纳税人的户籍管理、认定管理、发票管理、催报催缴、涉税事项的调查核实、备案事项的后续管理、欠税管理、任务执行等基础税源管理工作；承担所辖纳税人的纳税评估等工作；承担相关的协税护税工作。
内设机构：分局除局长室外内设综合业务科、纳税评估科、税源管理科三个科室。
6、涉外税务分局（行业管理分局，正科级建制）
管理对象：京口区、润州区范围内房地产开发业、建筑安装业纳税人。
具体职能：承担所辖纳税人的户籍管理、认定管理、发票管理、催报催缴、涉税事项的调查核实、备案事项的后续管理、欠税管理、任务执行等基础税源管理工作；承担所辖纳税人的纳税评估等工作；承担契税的税种监控工作；承担相关的协税护税工作。
内设机构：综合业务科、纳税评估科、税源管理一科、税源管理二科四个科室。其中税源管理一科负责房地产开发企业及其项目管理，税源管理二科负责建筑安装业企业及其项目管理。
7、市局稽查局（副处级建制）
管理对象：市区所有纳税人
具体职能：指导、协调和管理全市地方税务稽查工作；组织落实税务稽查法律、法规、规章及规范性文件，拟订具体实施办法；监督检查全市地方税务系统征管对象执行地方税收法规、***策及制度情况；查处税务违法案件；牵头组织全市地方税收专项检查工作；组织全市或区域性地方税收专项整治工作；受理税务违法案件的举报，承担案件的转办、查办工作；协调公安、检察、审判机关处理税务稽查有关工作。
内设机构：除局长室外内设综合管理科、业务管理科、审理科、检查执行一科、检查执行二科五个科室。
内设职能：综合管理科负责稽查局的行***事务、文秘、后勤保障等综合管理，拟定起草全市稽查工作计划、总结，拟定内部有关工作制度；负责上级交办工作及本局工作的督办督察，负责协调本局各科之间、各辖市（区）稽查局之间工作；负责牵头组织省局、市局、本局“三个一流”考核工作及日常绩效考核，牵头组织税务稽查宣传、稽查服务、稽查工作创新、信息科调研和***务公开相关工作；负责对口落实省局稽查局及市局行***处室布置的工作。业务管理科负责稽查业务综合管理工作，组织落实税务稽查法律法规、部门规章及规范性文件，拟定具体实施办法；负责对辖市稽查业务的统一管理、培训、指导，制定及组织实施本局干部业务培训计划；负责系统“三个一流”考核及本局绩效考核稽查业务部分的考核工作；负责税务稽查案源分析和选案，制定案源管理办法；负责受理税收违法案件举报，承担举报案件的登记、转办、交办、督办、回复、兑奖管理；负责牵头组织整顿和规范税收秩序工作及打击发票违法犯罪行动工作，负责与公安、国税等部门的沟通协调；负责起草制定全市各类税收检查计划、方案、总结，报表汇总、上报；负责案件检查进度跟踪管理，负责涉税大要案件管理、案例分析上报及税收违法案件公告工作；负责税务稽查统计工作，负责组织征询稽查信息化业务需求，负责协调稽查信息化工作，负责系统内稽查查帐软件推广应用工作；负责组织纳税人自查和稽查查前约谈工作；负责与数据管理处、征管科技处、征收分局、税源管理分局联系协调。审理科负责本局税务违法案件的审理工作，负责对审结案件的税务处理，制作《税务行***处罚告知书》、《税务行***处理决定书》、《税务行***处罚决定书》等审理工作文书；负责组织案件复查工作，负责案卷评审工作；负责组织实施税务行***处罚听证工作；负责涉税违法犯罪案件的移送及与公安等司法部门的联系工作，负责典型案例的收集、上报及曝光工作；负责编写行业性检查分析报告及行业性税收征管建议；负责稽查案件资料的归集、整理和立卷管理工作。检查执行一科、检查执行二科负责本局检查计划的执行，承担本局涉税举报案件、上级部门交办案件、有关部门转办案件、相关部门移交案件、下级部门提请检查案件的检查工作；负责所查处税务违法案件证据材料的收集、整理及《稽查底稿》、《税务稽查报告》等有关稽查文书的制作，并提出处理意见；负责向审理部门移交案卷资料，负责所查案件听证、复议、诉讼事项的举证工作，负责对查结案件的稽查建议和案例分析工作；负责对税务稽查案件处理结果的执行工作，送达《税务行***处理决定书》、《税务行***处罚决定书》等税务稽查文书并督促追缴入库，负责执行环节税收保全措施和强制执行措施的实施，制作《税务稽查执行报告》，负责对逾期未执行完毕案件的跟踪管理工作；负责纳税人自查申报审核及组织税费入库、统计工作。
（二）辖市（区）机构设置及职责配置
四个辖市（区）局统一设立数据管理科和稽查局；统一使用第一税务分局编制承担征收服务职能；市使用第二、第三税务分局编制，其他辖市（区）使用第二税务分局编制统一承担重点税源管理职能；市使用第四、第五税务分局编制，其他辖市（区）使用第三税务分局编制统一承担城区一般税源管理职能；市从第六税务分局起，其他辖市（区）从第四税务分局起，依次设立农村一般税源管理分局。（附***二）
辖市（区）局纳税服务分局（第一税务分局）内设机构统一在综合业务股、宣传咨询股、办税服务股范围内设置，其职能分别对应市区第一税务分局综合管理科和制度业务科、宣传咨询科、办税服务科职责；税源管理分局内设机构根据“按户设股（所）”原则设置，但允许在事务分类的基础上“按事设股（所）”；稽查局内设机构在市局稽查局内设范围内设置，但允许在明确稽查四环节职能的基础上进行归并。
1、市局机构设置
数据管理科，承担市局数据管理处对口职能；
第一税务分局（征收税务分局），承担全市范围内所有纳税人集中征收与纳税服务职能；
第二税务分局，承担全市范围内一定规模以上企业纳税人地方税源的管理职能；
第三税务分局，承担全市范围内建筑业、房地产业和金融保险企业纳税人地方税源的管理职能；
第四税务分局，承担开发区范围内除第二税务分局、第三税务分局之外的所有纳税人地方税源的管理职能；
第五税务分局，承担云阳镇范围内除第二税务分局、第三税务分局之外的所有纳税人地方税源的管理职能；
第六税务分局至第十税务分局，分别承担司徒镇、延陵镇，珥陵镇、皇塘镇、导墅镇，陵口镇、吕城镇、访仙镇，后巷镇、埤城镇，新桥镇、界牌镇范围内所有纳税人地方税源的管理职能；
稽查局，承担全市范围内纳税人的税务稽查职能。
2、区局机构设置
数据管理科，承担市局数据管理处对口职能；
第一税务分局（征收税务分局），承担全区范围内所有纳税人集中征收与纳税服务职能；
第二税务分局，承担全区范围内一定规模以上重点企业和重点行业纳税人的地方税源管理职能；
第三税务分局至第五税务分局，分别承担城区、谷阳镇、上***镇、宝堰镇、荣炳盐资源区行***区范围内，高资镇、世业镇行***区范围和经济开发区范围内，辛丰镇、高桥镇、江心洲生态农业园区行***区范围内，除明确由第二税务分局管辖的纳税人外的地方税源管理职能；
稽查局，承担全区范围内纳税人的税务稽查职能。
3、市局机构设置
数据管理科，承担市局数据管理处对口职能；
第一税务分局（征收税务分局），承担全市范围内所有纳税人集中征收与纳税服务职能；
第二税务分局，承担城区、经济开发区管委会（含原黄梅镇区域）、华阳镇、茅山镇、茅山风景区管委会行***区内的一定规模重点企业和重点行业的地方税源管理职能；
第三税务分局，承担城区、经济开发区管委会（含原黄梅镇区域）、华阳镇、茅山镇、茅山风景区管委会行***区范围内除明确由第二税务分局管辖的纳税人外的地方税源管理职能；
第四税务分局至第六税务分局，分别承担下蜀镇、宝华镇和市宝华森林公园管委会行***区范围内，边城镇、白兔镇行***区范围内，后白镇、天王镇、郭庄镇和赤山湖管委会行***区范围内的地方税源管理职能；
稽查局，承担全市范围内纳税人的税务稽查职能。
4、市局机构设置
数据管理科，承担市局数据管理处对口职能；
第一税务分局（征收税务分局），承担全市范围内所有纳税人集中征收与纳税服务职能；
第二税务分局，承担全市范围内的房地产企业、三茅镇行***区范围的餐饮企业和个体工商户的地方税源管理职能；
第三税务分局至第五税务分局，分别承担新坝镇行***区范围内，三茅镇行***区范围内，经济开发区、镇、镇、镇行***区范围内，除明确由第二税务分局管辖的纳税人的地方税源管理职能；
稽查局，承担全市范围内纳税人的税务稽查职能。
五、实施步骤及工作要求
本轮专业化机构改革共分准备动员、组织实施、巩固完善三个阶段，各阶段主要事项、时间安排和责任见附表。
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